國(guó)家元首的歷史發(fā)展

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1、 第五講 國(guó)家元首 第一節(jié) 國(guó)家元首的歷史發(fā)展 國(guó)家元首是最早產(chǎn)生的重要的國(guó)家機(jī)關(guān)。從歷史發(fā)展的角度看，國(guó)家在形成之初，就擁有自己的首腦或元首。直至現(xiàn)代，每一個(gè)主權(quán)國(guó)家都有自己的國(guó)家元首或由特定的機(jī)關(guān)行使國(guó)家元首職權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)中，國(guó)家元首制度大體上可分為君主元首制、總統(tǒng)元首制、集體元首制三種。 中華人民共和國(guó)的國(guó)家元首制度自建國(guó)時(shí)確立，在半個(gè)世紀(jì)的歷史進(jìn)程中曲折發(fā)展。中華人民共和國(guó)主席是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，但其本身不獨(dú)立決定任何國(guó)家事務(wù)，而是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決定行使職權(quán)。因此，中華人民共和國(guó)主席不是掌握國(guó)家權(quán)力的個(gè)人，不是個(gè)人權(quán)力的體現(xiàn)，而是中華人民共和國(guó)國(guó)家政權(quán)

2、機(jī)構(gòu)的重要組成部分，屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的范疇。 1.1 國(guó)家元首的概念 在現(xiàn)實(shí)政治中，由于各國(guó)國(guó)家元首在本質(zhì)上有所差異，形式上也不盡相同，因而在政治學(xué)中關(guān)于國(guó)家元首的定義也各有側(cè)重?，F(xiàn)代國(guó)家元首是依照憲法規(guī)定履行職能的人格化的國(guó)家機(jī)關(guān)，是一個(gè)政權(quán)組織的首腦部分或者國(guó)家的最高代表者。 中國(guó)古代的元首概念。?在中國(guó)古代文獻(xiàn)中很早就出現(xiàn)了“元首”一詞，其概念含義一般是指君主。最早可查的典籍始于《尚書》。“元首明哉，股肱良哉，庶事康哉”（《尚書?益稷》），此處的“元首”是指君主，“股肱”是指臣僚。在國(guó)外，國(guó)家元首在事實(shí)上的存在可以追溯到荷馬時(shí)代的巴希利斯和古代埃及的國(guó)王法老。西方國(guó)家元首發(fā)展比

3、較完備的形式是史書上記載著的早期羅馬帝國(guó)的“奧古斯都元首政治”?？梢?，在古代，無論中外，元首一般是指君主，是國(guó)家最高權(quán)力的體現(xiàn)者。 在近現(xiàn)代國(guó)家，元首一詞最早出現(xiàn)在憲法文件上是在19世紀(jì)。1831年比利時(shí)王國(guó)頒布憲法，該憲法規(guī)定，國(guó)王是國(guó)家元首，未經(jīng)兩院同意，不得擔(dān)任其他國(guó)家的元首。憲法意義上的國(guó)家元首制度與民主共和制度緊密相連，國(guó)家元首不再是指囊括全部國(guó)家最高權(quán)力的君主個(gè)人，而是成為國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的一個(gè)組成部分，這是國(guó)家元首概念的質(zhì)的演變。 盡管各國(guó)國(guó)家元首所行使的職權(quán)有很大差別，但一般都擁有以下職權(quán)： （1）公布法律的權(quán)力，即法律經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過后，必須由國(guó)家元首公布，否則，法律不能生

4、效； （2）召集代議機(jī)關(guān)會(huì)議的權(quán)力； （3）最高級(jí)別的外交權(quán)力； （4）最高級(jí)別的統(tǒng)帥武裝力量的權(quán)力； （5）任免國(guó)家高級(jí)官吏的權(quán)力； （6）赦免權(quán)； （7）授予國(guó)家最高榮譽(yù)的權(quán)力。 圖表1 國(guó)家元首的主要形式 1.2 中國(guó)國(guó)家元首制度的歷史演進(jìn) 中華人民共和國(guó)國(guó)家元首制度經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。大致可分為四個(gè)階段，即1949年建國(guó)時(shí)期至1954年第一部社會(huì)主義憲法的頒布，1954年國(guó)家主席的設(shè)立至1975年憲法對(duì)國(guó)家主席的撤銷，自1975年國(guó)家主席在憲法上的缺位至1982年新憲法對(duì)國(guó)家主席的恢復(fù)，以及1982年至今國(guó)家主席制度的穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。 （1）新中國(guó)建立初期到1

5、954年，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，沒有設(shè)置專門的國(guó)家元首機(jī)關(guān)，行使國(guó)家元首職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是中央人民政府委員會(huì)。當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會(huì)。根據(jù)1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》的規(guī)定：“中央人民政府委員會(huì)對(duì)外代表中華人民共和國(guó)，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)”。董必武在《說明〈中央人民政府組織法〉的報(bào)告》中指出，中央人民政府委員會(huì)的職權(quán)，各國(guó)憲法規(guī)定為國(guó)家元首的職權(quán)。? 根據(jù)《中央人民政府組織法》，中央人民政府委員會(huì)的職權(quán)包括： 第一，組織最高國(guó)家機(jī)關(guān)，涵蓋“組

6、織政務(wù)院，以為國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)；組織人民革命軍事委員會(huì)，以為國(guó)家軍事的最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)；組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國(guó)家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)”。 第二，依據(jù)《共同綱領(lǐng)》，制定并解釋國(guó)家的法律、頒布法令相抵觸的決議和命令；批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國(guó)與外國(guó)訂立的條約和協(xié)定；處理戰(zhàn)爭(zhēng)及和平問題；批準(zhǔn)或修改國(guó)家的預(yù)算和決算；頒布國(guó)家的大赦令和特赦令；制定并頒布國(guó)家的勛章、獎(jiǎng)?wù)拢贫ú⑹谟鑷?guó)家的榮譽(yù)稱號(hào)；任免各項(xiàng)政府人員；籌備并召開全國(guó)人民代表大會(huì)。 從這些職權(quán)中可以看出，中央人民政府委員會(huì)的職權(quán)實(shí)際上就是后來的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使的職權(quán)和國(guó)家主席行使的職權(quán)。 中央人

7、民政府委員會(huì)是集體元首制度。中央人民政府委員會(huì)設(shè)主席1名，副主席6名，委員56名，秘書長(zhǎng)1名。中國(guó)人民政府主席主持中央人民政府委員會(huì)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會(huì)的工作，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著重要作用。但中央人民政府主席不是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，不是國(guó)家元首，而只是中央人民政府委員會(huì)的組成人員，不過在實(shí)際上中央人民政府委員會(huì)行使了一部分屬于國(guó)家元首的職權(quán)。因此，在新中國(guó)建立至1954年9月，中央人民政府委員會(huì)就相當(dāng)于國(guó)家元首，是一種集體的國(guó)家元首制度。 （2）國(guó)家主席制度的創(chuàng)始。中華人民共和國(guó)設(shè)置國(guó)家主席作為國(guó)家元首的制度確立于1954年9月召開的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)，會(huì)議制定了中國(guó)第一部社會(huì)

8、主義憲法。1954年憲法規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和中華人民共和國(guó)主席，取消中央人民政府委員會(huì)，國(guó)家主席是政治體制中一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，即是國(guó)家的代表，又是國(guó)家的象征。同時(shí)，1954年憲法還對(duì)國(guó)家主席的產(chǎn)生、任期、地位和職權(quán)等一系列問題予以明確的規(guī)定。 1966年至1975年年間，由于擔(dān)任國(guó)家主席的劉少奇被迫害致死，國(guó)家主席職位長(zhǎng)期處于空缺狀態(tài)，國(guó)家元首制度遭受到嚴(yán)重破壞。 （3）國(guó)家主席在憲法上的缺位。1975年憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院總理的人選由中共中央向全國(guó)人民代表大會(huì)提議，全國(guó)武裝力量也由中共中央主席統(tǒng)率。這使國(guó)家的政治體制出現(xiàn)了缺陷和漏洞，國(guó)家元首職權(quán)的行使

9、處于十分混亂的狀態(tài)?？傊?975年憲法對(duì)1954年憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力予以大幅度的限制和取消，削弱了國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用。 1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議通過了中華人民共和國(guó)成立后的第三部憲法。它是在“文化大革命”剛剛結(jié)束不久的歷史條件下修改頒布的，它恢復(fù)和發(fā)展了1954年憲法中的許多合理和積極的成分，但是仍然繼續(xù)保留了1975年憲法中的一些錯(cuò)誤規(guī)定，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題上，仍然堅(jiān)持不設(shè)置國(guó)家主席。1978年憲法把1954年憲法規(guī)定的由國(guó)家主席行使的一些職權(quán)，改為由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)行使。但是，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)并不是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)

10、關(guān)，而只是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的一個(gè)主要組成人員。因此，這樣的權(quán)力劃分并不是合理的、科學(xué)的。 （4）國(guó)家主席制度的恢復(fù)。1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了中華人民共和國(guó)成立后的第四部成文憲法，決定恢復(fù)國(guó)家主席、副主席的設(shè)置。 恢復(fù)設(shè)置國(guó)家主席的必要性在于： 第一，隨著改革開放政策的實(shí)施，中國(guó)國(guó)際地位日益提高，國(guó)際交往日趨頻繁，為符合國(guó)際活動(dòng)的慣例，恢復(fù)設(shè)置國(guó)家主席勢(shì)在必行。 第二，為了有效發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用，需要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行合理分工。由于1975年、1978年憲法取消了國(guó)家主席，原來屬于國(guó)家主席負(fù)責(zé)的特殊職責(zé)和應(yīng)由國(guó)家主席行使的職權(quán)，被轉(zhuǎn)交給全國(guó)人

11、民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院總理分別行使，這不但加重了這兩個(gè)職位的負(fù)擔(dān)，而且由于委員長(zhǎng)和總理都只是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員，并不是獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，從而引起國(guó)家政權(quán)分工的混亂和國(guó)家管理職能的混亂?；謴?fù)設(shè)置國(guó)家主席，能理清國(guó)家機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的職能分工，使委員長(zhǎng)和總理從一部分禮儀性、程序性事務(wù)中擺脫出來，從而加強(qiáng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的治理效能。 第三，國(guó)家主席的設(shè)置符合中國(guó)人民的感情。建國(guó)以來的實(shí)踐證明，設(shè)立國(guó)家主席對(duì)健全國(guó)家體制是必要的，也比較符合我國(guó)各族人民的習(xí)慣和愿望。 1982年憲法于1988年4月、1993年3月和1999年3月經(jīng)過了三次修正，每次都繼續(xù)堅(jiān)持國(guó)

12、家主席、副主席的設(shè)置，從而使國(guó)家主席制度得到確立?，F(xiàn)行的國(guó)家主席制度繼承了1954年憲法的有關(guān)規(guī)定，但與1954年憲法的若干具體規(guī)定相比，有了一些不同，增加了許多新內(nèi)容，表現(xiàn)在：國(guó)家主席的對(duì)內(nèi)職權(quán)發(fā)生了較大變化；國(guó)家主席的任期和連任有更明確的規(guī)定；國(guó)家主席、副主席缺位的填補(bǔ)辦法更加完備。 第二節(jié) 國(guó)家主席的地位與職權(quán) 2.1 國(guó)家主席的地位 國(guó)家主席是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中必不可少的一個(gè)組成部分。國(guó)家主席從屬于全國(guó)人大。國(guó)家主席是我們國(guó)家的最高代表，不承擔(dān)立法、行政、軍事的責(zé)任。國(guó)家主席除接受外國(guó)使節(jié)擁有對(duì)外最高代表權(quán)外，對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決定權(quán)都由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，國(guó)家主席僅起到“宣布

13、或執(zhí)行”的程序性作用，處于“超脫”地位。 國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定來行使職權(quán)，這表明它從屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家主席不是某個(gè)擁有一定權(quán)力的個(gè)人，而是一定形式的國(guó)家機(jī)關(guān)。 國(guó)家主席代表中華人民共和國(guó)，對(duì)外具有最高代表權(quán)。在國(guó)際上，他所作的一切都是具有法律意義的行為，如接見外國(guó)使節(jié)、派遣駐外全權(quán)代表、簽訂條約、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等，都是我國(guó)的國(guó)家行為。國(guó)家主席的對(duì)外活動(dòng)，依照國(guó)際慣例享有特殊的尊榮和特權(quán)，不受誹謗，人格受特殊保護(hù)。國(guó)家主席旅居國(guó)外享有外交特權(quán)、豁免權(quán)和禮節(jié)性的尊敬。在國(guó)內(nèi)的政治生活中根據(jù)憲法的規(guī)定，發(fā)布命令、公布法律，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)等，也是代表國(guó)家行使的。

14、 國(guó)家主席不參與制定法律，但公布法律必須經(jīng)過國(guó)家主席，這項(xiàng)程序必不可少，否則法律就不能生效。他根據(jù)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定行使職權(quán)，但無權(quán)單獨(dú)決定國(guó)家的重大事務(wù)，沒有全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定，也無權(quán)向全國(guó)人民發(fā)號(hào)施令。因此，他不負(fù)行政責(zé)任。行政責(zé)任由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大負(fù)責(zé)。 國(guó)家主席不統(tǒng)帥武裝力量，由中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量。中央軍委主席直接向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。因此，國(guó)家主席可以免去承擔(dān)軍事指揮和國(guó)防建設(shè)的實(shí)際責(zé)任。 2.2 國(guó)家主席的職權(quán) 根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)主席的職權(quán)分為對(duì)內(nèi)職權(quán)和對(duì)外職權(quán)兩個(gè)部分。 （1）中華人民共和國(guó)主席的對(duì)內(nèi)職權(quán)是： 根據(jù)全國(guó)人民代表

15、大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令。 （2）中華人民共和國(guó)主席的對(duì)外職權(quán)是： 代表中華人民共和國(guó)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定。1982年憲法還同時(shí)規(guī)定，中華人民共和國(guó)副主席協(xié)助主席工作；受國(guó)家主席的委托，可以代行國(guó)家主席的部分職權(quán)。 概括起來，國(guó)家主席的職權(quán)可歸納為： 1.公布法律權(quán)。法律在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)正式通過后，由國(guó)家主

16、席予以頒布施行。 2.發(fā)布命令權(quán)。國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，發(fā)布特赦令、動(dòng)員令、宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等。 3.任免權(quán)。即任免國(guó)務(wù)院的組成人員。 4.榮典權(quán)。國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，代表國(guó)家向那些對(duì)國(guó)家有重大功勛的人授予榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)潞凸鈽s稱號(hào)。 第三節(jié) 國(guó)家主席的產(chǎn)生和任期 3.1 國(guó)家主席的產(chǎn)生 1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿35周歲的中華人民共和國(guó)公民可以被選為中華人民共和國(guó)主席。同時(shí)，還規(guī)定，國(guó)家副主席的選舉適用憲法關(guān)于國(guó)家主席的選舉的規(guī)定。1982年憲法第79條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)國(guó)家主席、

17、副主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉。有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿45周歲的中華人民共和國(guó)公民可以被選為中華人民共和國(guó)主席、副主席?！? 3.1.1 國(guó)家主席、副主席的候選人條件 根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)家主席、副主席的候選人必須具備兩個(gè)條件”。 憲法規(guī)定：有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿45周歲的中華人民共和國(guó)公民可以被選為中華人民共和國(guó)主席、副主席。因此，當(dāng)選國(guó)家主席和副主席的基本條件有二： 一是政治方面的條件，即國(guó)家主席、副主席的人選，必須是有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的中華人民共和國(guó)公民； 二是年齡方面的條件，即他們必須年滿45周歲。 1982年憲法修改了1954年憲法關(guān)于國(guó)家主席的候選人

18、的年齡，即把35歲改為45歲。這是因?yàn)閲?guó)家主席的職務(wù)對(duì)國(guó)家和人民來說，關(guān)系重大。國(guó)家主席必須是政治成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富、閱歷廣泛、具有較高聲譽(yù)和威望的公民，如果達(dá)不到一定年齡，難以具備這些條件。 3.1.2 國(guó)家主席、副主席的產(chǎn)生程序 國(guó)家主席、副主席由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生。產(chǎn)生國(guó)家主席和副主席的具體程序是：在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議召開期間，由選舉產(chǎn)生的代表組成會(huì)議主席團(tuán)，會(huì)議主席團(tuán)提出國(guó)家主席、副主席的候選人名單，由各代表團(tuán)討論。然后，會(huì)議主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)票原則確定正式候選人名單，用等額選舉的辦法，提交大會(huì)表決，產(chǎn)生國(guó)家主席和副主席。 隨著國(guó)家政治生活民主化進(jìn)程的深入，等額選舉應(yīng)該逐步過渡為差額選舉

19、。 3.2 國(guó)家主席的任期 1954年憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)主席任期是4年。同時(shí)規(guī)定，國(guó)家副主席的任期適用憲法關(guān)于國(guó)家主席的任期的規(guī)定。“中華人民共和國(guó)主席、副主席行使職權(quán)到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)選出的下一任主席、副主席就職為止”；“中華人民共和國(guó)主席因?yàn)榻】登闆r不能長(zhǎng)期工作的時(shí)候，由副主席代行主席的職權(quán)；中華人民共和國(guó)主席缺位的時(shí)候，由副主席繼任主席的職位?！?“中華人民共和國(guó)主席缺位的時(shí)候，由全國(guó)人民代表大會(huì)補(bǔ)選；在補(bǔ)選以前，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)暫時(shí)代理主席職位?！? 1982年憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆”。這就是說，中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期為5年，連續(xù)任期不得超過兩屆10年?！爸腥A人民共和國(guó)主席、副主席行使職權(quán)到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)選出的國(guó)家主席、副主席就職為止”。 可以看出，1982年憲法彌補(bǔ)了1954年憲法關(guān)于國(guó)家主席、副主席任期和補(bǔ)缺方面的不足。