略論國有資本經營預算(1)

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1、略論國有資本經營預算(1) 內容提要：按照國家財政“一體兩翼”基本框架和“雙重(元)結構財政”模式，本文著重論述了建立國有資本經營預算的必然性、重要性，進而分析國有資本經營預算與公共預算之間的關系，最后提出建立國有資本經營預算的思路與建議。 　　關鍵詞：“一體兩翼” 雙重(元)結構財政 國有資本經營預算 　　近幾年，我在有關文章 中重申了國家財政的“一體兩翼”、“一體五重”和公共財政與國有資本財政的兩種模式的基本觀點。有的學者曾認為“國有資本財政不可取”，要砍去“一翼”，當然就談不上“國有資本經營預算”。黨的十六大報告，明確指出兩個“毫不動搖”。隨著新的

2、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會的組建，構建“國有資本經營預算”的方向已為許多同志所共識，但如何構建國有資本經營預算，在認識上還有許多分歧，下面我談幾點個人看法，供討論。 　　一、建立國有資本經營預算的必然性與重要性 　　長期以來，我國對國有資本經營收支沒有單列預算和進行分類管理，而是與經常性預算收支混合在一起，這種做法無法體現政府作為社會管理者和國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。隨著我國實行社會主義市場經濟和政資兩種職能的逐漸分離，政府作為國有資產所有者，必須建立起獨立于公共預算之外的國有資本經營預算來全面掌握經營性國有資本的收入、支出、資產和負債情況，以確保國有資本保值增值和再

3、投資的有計劃進行，已成為客觀必然。具體地說，建立國有資本經營預算有以下必然性和重要性： 　　1.有利于國有資本出資人充分發(fā)揮它的職能作用。國資委作為國有資本出資人的代表，其職能應定位為對國有資本的監(jiān)督管理，包括國有資本的產權監(jiān)管、運營監(jiān)管和國有資本總量與結構的調控管理，但不能直接干預企業(yè)的生產經營活動。國有資本經營預算反映的預算期內國有資本經營的目標，是國有資本經營計劃的財務安排，是國資委職能作用發(fā)揮的基礎。 　　2.有利于實現政府作為國有資本所有者的監(jiān)管職能。在市場經濟條件下，按照政資分離的原則下，政府公共預算的編制和實施體現著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經營預算則體現政府行使國有

4、資本所有者職能的需要，其收入應主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，其支出必須用于國有資本的再投入。 　　3.有利于國有資本出資人加強對國有資本經營者的約束與控制。在目前國有資產管理的“兩級三層”模式中，國資委與國有資本經營公司既是國有資本的出資人代表，又是國有資本的經營者。國資委要對國有資本運營公司的經營者進行約束控制，國有資本經營公司要對被其控制或參股公司的經營者進行產權約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經營預算。 　　4.有利于強化對國有資產的規(guī)范化管理。國有資本所有權和經營權隨著國有企業(yè)的改組和改制實現了分離后，政府與國有企業(yè)經營者之間就形成了一種

5、“委托——代理”關系。由于信息不對稱，代理入有可能發(fā)生損害所有者權益的“道德風險”。為了預防這種“道德風險”的發(fā)生，必須建立國有資本經營預算，以便對國有資本經營活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對國有企業(yè)經營者的業(yè)績進行考核和評價，從而最大限度地減少“道德風險”，確保國有資本的保值增值。 　　5.有利于完善我國復式預算制度。我國國家財政必須建立起包括公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算在內的復式預算制度，以利進一步轉變和拓寬國家財政職能，增強財政宏觀調控能力，強化預算約束?？梢姡匈Y本經營預算乃是深化我國財政體制改革，促進我國復式預算制度不斷完善發(fā)展的需要。 　　二、實行國有資本經營預算的客觀依據

6、　　1.理論依據。社會主義國家財政的本質內含著 “一體五重”的關系，即一個主體 (國家或政府)——兩種身份 (政權行使者、國有資產所有者)——兩種權力 (政治權力、財產權力)——兩種職能 [社會管理、經濟(含國有資產)管理]——兩種分配形式 (稅收、國有資產收益)——兩種分配關系 (稅收征納、利潤上繳)。這種“一體五重”的關系形成了社會主義國家財政特有的公共財政和國有資產(本)財政的“雙重(元)結構模式”；對應于財政管理部門來說，則形成國家財政部門和國家稅務部門與國有資產管理部門的“一體兩翼”格局(其中，財政是“母體”，稅務與國資是與母體不可分割的 “兩翼”)。需要強調的是，在上述“一體五重”

7、的關系中，社會主義公有制為主體與各種經濟成分并存的基本經濟制度，是“一體兩翼”的經濟基礎；而社會主義國家的兩種身份與兩種職能，則是“一體兩翼”的理論基礎。 　　只要我國以公有制為主體的社會主義基本經濟制度不變，社會主義國家的雙重職能[社會管理與經濟管理(含國有資產)]不變，以國家為主體的分配關系這一財政本質不變，我國財政“一體兩翼”的基本框架既不會過時，也不可能被輕易改變，現行“雙重(元)結構”的財政運作模式也不可能為其它單一結構的財政模式所替代，因此國有資本財政和國有資本經營預算就有其存在的理論依據。 　　2.政策依據。首先，黨十六大報告提出兩個“毫不動搖”，即“必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有

8、制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展”，而且十六大報告和三中全會也一再指出，我國的基本經濟制度是“公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展”，這種主體地位決定了社會主義市場經濟條件下，經營性國有資產，對控制國民經濟命脈，對經濟運行、社會穩(wěn)定和國家主權都有至關重要的作用。國家直接調控國有資產的配置和運行，不僅能優(yōu)化國有資產的規(guī)模、結構和運行狀態(tài)，而且能夠根據國家產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正確引導社會資本的流向，充分發(fā)揮國有經濟對國民經濟的主導作用和控制力與競爭力。 　　其次，黨的十六大報告再次強調了國有經濟的戰(zhàn)略性調整，即國有經濟要“有進有退，有所為有所不為”。而這個戰(zhàn)略性調整必須借助于國有資本

9、經營預算，對現有國有經濟按照優(yōu)化產業(yè)結構和擴大企業(yè)規(guī)模的要求進行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證重點。通過制定切實可行的國有資本經營預算，確保新增國有資產的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，能夠對現有國有資產存量進行結構調整，引導一般競爭性國有企業(yè)通過售股變現、收購兼并、債務重組、破產清算等方式有序地退出市場，以此促進經濟結構的合理調整和優(yōu)化升級，增強國有經濟的控制力和競爭力，實現國有經濟戰(zhàn)略性調整的目標。 　　最后，十六大作出了建立國有資本經營預算的決定。黨的十六屆三中全會的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出：“建立國有資本經營預算制度和企業(yè)經營業(yè)績考核體系。積極探索國有資產

10、監(jiān)管和經營的有效形式，完善授權經營制度。建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監(jiān)管制度?！?　　三、國有資本經營預算與公共預算之間的關系 　　根據《預算法》，我國政府復式預算改革的目標是逐步建立由公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算等組成的功能互補的預算體系。公共預算和國有資本經營預算都有自己的收入來源，各自平衡，相對獨立，同時又密切銜接，適度互通，共同構成“一體兩翼”框架下的政府預算的有機整體。 　　1.同屬“一體”之下，同為政府預算的組成部分。國家所進行的財政活動局限于公共財政和國有資本財政兩大領域內，二者之間雖然在活動目的、運作方式和收支內容等方面存在差異，但國家作為共

11、同的財政主體是唯一的，因此，公共預算(以稅收為主要收入來源與以滿足公共需要為主要支出)和國有資本經營預算(以國資收益為主要收入來源與以再投入、擴大投資為主要支出)的關系格局是國家預算的兩個組成部分。 　　2.作為“兩翼”而相對獨立存在。首先，它們體現不同的身份、權力、職能、收支形式與分配關系，即“五重”關系。其次，它們有自己的收入來源與支出結構。政府公共預算的收入來源是面向社會各經濟主體征收的稅款，相應地支出結構為滿足公共需要，其規(guī)模必須嚴格控制在稅費收入的范圍內，保持公共預算的收支平衡。而國有資本經營預算的收入應主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，包括國有企業(yè)上繳的利潤

12、、國有股份紅利收入、國有資產產權轉讓收入等。這些收入原則上由中央或地方國有資產監(jiān)管部門自行積累，不宜上交同級財政部門，但須列入同級政府預算。國有資本經營預算的支出結構也與公共預算的不同，其目的必須用于國有資本的再投入、擴大投資，這些支出包括對新建項目的資本金投入、向不同所有制企業(yè)參股控股、對國家鼓勵發(fā)展的建設項目進行貼息等。 　　3.密切銜接，適度互通。首先在預算收支結構上，公共預算和國有資本經營預算之間有著既有分工又有銜接的關系，在明晰確定了公共預算和國有資本經營預算的外在邊界后，有必要建立兩者密切銜接與適度互通的關系，這就是說，應在兩者預算收支科目內，分別設置專門銜接科目，按照預算收支平衡

13、的原則，在公共預算有結余的時候，可按產業(yè)政策要求，實行轉移支付，對國有資本財政進行投資。如這種財政投資項目本身缺乏應有的投資收益，無法在短時間內實現投資本身的保值增值時，公共預算亦可對該項目撥出專項投資或采取補貼辦法，彌補國有資本經營預算的損失，以期在彼此分工的原則前提下，共同完成宏觀調控任務；又如在我國目前的經濟改革向縱深推進的過程中，為支持改革而支付的成本使公共財政支出與社會保障支出面臨巨大的資金缺口時，則應需要按量力負擔原則，由國有資本經營預算加以填補。這些缺口主要包括：各級政府承接國有企業(yè)剝離的社會職能必然加大公共財政支出；過去的積極財政政策形成的后續(xù)工程和穩(wěn)健(中性)財政政策執(zhí)行所導致的一定公共財政缺口；為化解基層財政風險而導致的潛在公共財政支出缺口；中央財政為降低國有商業(yè)銀行金融風險必須支付的成本等。 　　四、建立國有資本經營預算的思路與建議 　　國有資本經營預算指國有資產監(jiān)督管理機構依據政府授權，以國有資產出資入身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算。 共2頁: 1 [2] 下一頁 論文出處(作者):論社會主義新農村建設中的財政支出監(jiān)督