十八大論文：十八大以來監(jiān)察機構(gòu)改革的現(xiàn)實動因探究

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1、十八大論文：十八大以來監(jiān)察機構(gòu)改革的現(xiàn)實動因探究 　　摘要：　國家監(jiān)察體制改革是對我國反腐敗體制機制的創(chuàng)新、完善和發(fā)展,是推動解決我國反腐敗進程中長期存在的實踐難題的重要決策。作為反腐敗的運行機構(gòu),監(jiān)察機構(gòu)的有效運行直接決定了反腐敗工作的進展。長期以來,監(jiān)察機構(gòu)在推動反腐敗進程中起到了至關重要的作用,但是隨著國家監(jiān)察體制改革逐步進入深水區(qū),監(jiān)察機構(gòu)自身存在的局限性難以適應改革的進程需要。為解決這些問題,十八大以來國家監(jiān)察機構(gòu)改革提上日程,從北京、浙江、山西試點探索到全國推開,再到組建國家和省市縣監(jiān)察委員會,同紀律檢查委員會合署辦公,使監(jiān)察機構(gòu)的獨立性、權威性、反腐效能以及覆蓋范圍等都得

2、到了進一步的提升,對于奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利具有重要意義。 　　關鍵詞：　十八大; 監(jiān)察機構(gòu); 改革路徑及成效; 　　十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央多次對監(jiān)察機構(gòu)改革作出重要指示,提出要從體制機制上先行先試,建立高度集中、權威有效的監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會從試點到全國推開,為我國監(jiān)察機構(gòu)改革注入了強大的動力?？偨Y(jié)監(jiān)察機構(gòu)改革的前期路徑及成效,對于深化國家監(jiān)察機構(gòu)改革,提升黨和國家反腐敗的信心和決心有著十分重要的意義。 　　一、十八大以來監(jiān)察機構(gòu)改革的現(xiàn)實動因 　　十八大以前監(jiān)察機構(gòu)在運行中存在著職能分散、協(xié)同度不夠高,監(jiān)

3、督體制不完善,職能較為單一以及缺乏有效監(jiān)督和制約等不足,已經(jīng)成為制約我國反腐敗體制機制運行的一大阻礙。只有認清其存在的現(xiàn)實問題,才能早日奪取反腐敗斗爭壓倒性的勝利。 　　(一)監(jiān)察機構(gòu)職能分散、協(xié)同度不夠高 　　十八大前,我國監(jiān)察機構(gòu)由黨、政、司法等多個機構(gòu)組成,各機構(gòu)職能分散,難以形成一個協(xié)同、強勁的反腐合力。這種反腐敗力量格局,容易導致職能交叉重疊、組織協(xié)調(diào)困難、反腐力量分散等弊端,[1]在反腐工作實踐過程中,由于實際操作與銜接不當,難以形成完善的協(xié)同高度。如由于案件移送機制尚不健全,檢察機關在處理案件時發(fā)現(xiàn)行為人雖違紀、違法但未構(gòu)成犯罪時,就會認為自己的工

4、作已經(jīng)完成,而忽略下一步的工作轉(zhuǎn)接,進而使得行為人逃脫法律的懲罰。近年來,隨著反腐案件的頻發(fā)易發(fā),反腐敗力度雖然加大,但反腐敗的綜合效能卻未能提升,反腐敗資源消耗與反腐敗成效成“邊際遞減”趨勢進展,由此可見,“碎片化”式的監(jiān)察機構(gòu)已經(jīng)越來越不能適應我國反腐敗斗爭的實際需要。因此,建立起一個聚焦反腐力量、協(xié)同反腐策略、獨立運行職權,且在反腐敗過程中真正起到指導、專職、綜合的監(jiān)察機構(gòu),并使其投入到反腐敗工作進程中,是十分有必要的。 　　(二)監(jiān)察機構(gòu)的權威性和獨立性不強 　　監(jiān)察機構(gòu)作為公共部門,需要增強工作的權威性以及獨立性。通過了解“先進國家和地區(qū)”反腐的經(jīng)驗可

5、以看到,監(jiān)察機構(gòu)具有較高的權威性與獨立性是其開展反腐工作的基本條件,而權威性與獨立性又為其獲得充足的物質(zhì)資源和充分的工作權限做出了保障,權威性與獨立性是我國反腐敗機構(gòu)整合的最迫切要求。十八大前,我國固有的監(jiān)察體制實際上只包括垂直監(jiān)督,平行監(jiān)督是十分缺乏的,這是造成我國監(jiān)察效果跟不上監(jiān)察力度的重要原因。垂直監(jiān)督在監(jiān)察過程中很難第一時間掌握線索,主要依靠下級成員搜尋或有關當事人的舉報這一渠道,極大地降低監(jiān)察機構(gòu)的權威性,且難以防患于未然;另外,同級執(zhí)行機構(gòu)的領導對于監(jiān)察的決心和力度決定了垂直監(jiān)督的決心和力度,加強了監(jiān)察機構(gòu)工作的動力與保障,反之監(jiān)察機構(gòu)則難以有所作為。受到權威性和獨立性的缺乏,監(jiān)察

6、機構(gòu)所擁有的權力和資源也受到限制,因此,監(jiān)察機構(gòu)在履行職能時,難免會受到各種干擾。由此可見,我國監(jiān)察機構(gòu)存在著權威性和獨立性不強等問題,存在著監(jiān)督盲區(qū)。 　　(三)監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督客體過窄 　　作為監(jiān)察客體的國家權力執(zhí)政者,對于其監(jiān)察的范圍直接決定了監(jiān)察機構(gòu)體系的閉合性。監(jiān)察機構(gòu)改革前,監(jiān)察機構(gòu)對于監(jiān)督客體存在著監(jiān)督范圍過窄的問題,這對于我國反腐敗事業(yè)進程取得壓倒性勝利產(chǎn)生了根本性的阻礙?；谛姓O(jiān)察機關的角度來看,如果根據(jù)《公務員法》的規(guī)定來實行監(jiān)察范圍,那么需要對依法履行公職、納入國家行政編制,由國家財政負擔工資福利的所有工作人員進行監(jiān)察。但是《行政監(jiān)

7、察法》卻將立法機關、司法機關、行政機關以及人民團體等機構(gòu)組織的公職人員排除在外,僅對行政機關的公務員及其任命的政府官員進行監(jiān)察,這就無形之中導致了現(xiàn)實意義中的“監(jiān)察盲區(qū)”,未能實現(xiàn)對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋,而事實上這些領域的公職人員腐敗事件不在少數(shù)?；邳h的紀律檢查委員會與行政監(jiān)察機關合署辦公的角度,作為黨內(nèi)監(jiān)督專責機關的黨的紀律檢查委員會,其主要監(jiān)察客體包括各級黨組織與各級黨員,行政監(jiān)察機關的監(jiān)察客體仍是行政機關的公職人員及其任命的相關人員,但在此反腐機制中監(jiān)察客體的范圍并未能貫穿黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督兩個領域,主要是“由于執(zhí)政黨在國家政治體制中居于領導地位,這就容易造成黨紀比國法、政紀重要,

8、用黨紀制裁代替國法追究行政責任的現(xiàn)象。”[2]在權力監(jiān)督上所體現(xiàn)出來的后果就是黨內(nèi)監(jiān)督遠高于國家監(jiān)督,如對一個具有黨員身份的國家公職人員監(jiān)察的重視性遠遠超出對一個沒有黨員身份的國家公職人員,也就造成了監(jiān)察機構(gòu)以黨規(guī)、黨紀處分來取代法律、政紀處分。 　　二、十八大以來監(jiān)察機構(gòu)的改革路徑 　　實踐證明,要想推動形成“、、”的長效運行機制,就必須要構(gòu)建起一個獨立、權威的監(jiān)察機構(gòu),并以監(jiān)察委員會為平臺同時推進不能或難以合并的監(jiān)督力量進行協(xié)調(diào),從而更有力的來預防和懲治腐敗行為。 　　(一)深化反腐敗資源的合并工作 　　反腐敗資源力量的合并是

9、我國監(jiān)察機構(gòu)改革的主要路徑,是構(gòu)筑好拒腐防變的第一道防線。所謂反腐敗資源力量的合并就是將各分散的監(jiān)察力量合并為一個獨立、權威的反腐敗機構(gòu),從而提升反腐敗機構(gòu)的工作效率與工作效能。這種資源力量的合并主要體現(xiàn)為國家各級監(jiān)察委員會的設立上。繼2016年北京、浙江、山西三地開展機構(gòu)合并工作后,監(jiān)察委員會這一機構(gòu)推向全國開展。監(jiān)察委員會的成立是由起源于國家機關的反腐敗力量合并而成的。首先,基于反腐敗機構(gòu)的淵源來看,國家立法、行政、檢察、審判機關等都是屬于國家機關,人大、行政、審計、檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門以及職務犯罪預防部門等都屬于國家機關的反腐敗機構(gòu)。其次,根據(jù)是否具有對違法違紀的國家公務

10、人員進行黨紀、政紀和法律處分的權力,又可以將紀律檢查委員會、各民主黨派、行政監(jiān)察部門、人大以及法院歸類為有處分權的反腐敗機構(gòu);將審計監(jiān)督、檢察院監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的監(jiān)督、黨員監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督歸類為不具有處分權的反腐敗機構(gòu)?？梢钥吹?這些反腐敗力量中 只有行政機關的監(jiān)察部門具有處分權,其他反腐敗力量是不具有處分權的。之所以將這些反腐敗力量合并為一個監(jiān)督力量,就是要將各部門在工作效能上的互補性得到整合,以此來提高監(jiān)督機構(gòu)的效率。 　　(二)完善平臺協(xié)調(diào)機制 　　平臺協(xié)調(diào)作為一種不可缺少的監(jiān)督力量機制,在推動國家監(jiān)察體制改革進程中起著重要的作用。

11、平臺協(xié)調(diào),就是指以監(jiān)察委員會為依托,通過整合協(xié)調(diào)不能或難以合并的監(jiān)督力量,以達到整合監(jiān)督效能、提升監(jiān)督效率、增強監(jiān)督權威的機制。平臺協(xié)調(diào)機制的存在主要包括三方面:第一,黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公。”[3]第二,建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制。[4]第三,重視監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約機制。[4]平臺協(xié)調(diào)中的監(jiān)督力量與整合為監(jiān)察委員會的監(jiān)督力量不同之處在于:審計監(jiān)督等一些監(jiān)督力量由于自身所具有的專業(yè)性與獨立性難以被合并;大眾監(jiān)督等監(jiān)督力量沒有正式的監(jiān)督機構(gòu);紀檢監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督等監(jiān)督力量由于其產(chǎn)生淵源不同難以對其進行合并。隨著反腐敗形勢的推進,這些不能或難以合并的監(jiān)督力量以平臺協(xié)

12、調(diào)的方式來促進監(jiān)察委員會的效能。比如,黨的紀律檢查委員會在監(jiān)察委員會合署辦公的過程中,就是將黨的監(jiān)督力量與國家的監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)結(jié)果,通過合署辦公,實現(xiàn)了監(jiān)督資源與監(jiān)督技術的高效合作,進而提升了監(jiān)督工作的效能。 　　三、十八大以來我國監(jiān)察機構(gòu)的改革成效 　　監(jiān)察委員會的建立以及各機構(gòu)整合協(xié)調(diào)的根本目的,就在于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導,提升監(jiān)察機構(gòu)的反腐效能,提高監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和權威性以及實現(xiàn)監(jiān)察對象的全面覆蓋。 　　(一)黨對監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)一領導得到加強 　　監(jiān)察機構(gòu)改革加強了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導。在“紀在法前”思想的指導之

13、下,國家成立了監(jiān)察委員會,并將監(jiān)察委員會歸屬于紀委與監(jiān)察委員會合署辦公體制之下,實現(xiàn)了“黨—行政監(jiān)察”到“黨—國家監(jiān)察”模式的轉(zhuǎn)變,使監(jiān)察機構(gòu)改革之前分散的反腐敗資源有效整合,共同置于中國共產(chǎn)黨的領導之下,實現(xiàn)了黨領導下的國家反腐敗治理格局。通過紀委與監(jiān)察委員會的合署辦公,促進了機構(gòu)工作人員的相互參與協(xié)作,有利于黨的反腐敗意志在國家反腐進程中得到充分執(zhí)行,以此來加強黨對于反腐敗工作的思想引領與工作領導,加強黨在反腐敗工作中的領導地位。監(jiān)察機構(gòu)改革改善了黨對我國反腐工作的領導方式。黨的紀律檢查機關與國家監(jiān)察委員會在工作方式、職能屬性等方面存在著較大的差異,只有加強黨的紀律檢查機關對國家監(jiān)察委員會

14、的指導和監(jiān)督,才能改善黨對我國反腐工作的領導方式。隨著紀委與監(jiān)察委員會的合署辦公,兩個機構(gòu)之間的工作來往越來越緊密,工作人員之間的交往越來越頻繁,拉近了兩個機構(gòu)之間的距離,使得同級黨委便于以紀律檢查委員會為依托監(jiān)督指導監(jiān)察委員會的各項工作,也有利于推進合署辦公體制下的紀委與監(jiān)察委員會在黨的統(tǒng)一領導下更好地開展反腐工作,真正地實現(xiàn)黨的反腐意志貫徹執(zhí)行到監(jiān)察委員會的反腐行動中。 　　(二)監(jiān)察機構(gòu)的獨立性與權威性得到提升 　　監(jiān)察機構(gòu)改革提升了監(jiān)察機構(gòu)的獨立性。從機構(gòu)獨立的角度來看,監(jiān)察委員會是在黨的直接領導下,由人大選舉產(chǎn)生、對人大負責、接受人大監(jiān)督的專責機關,相

15、較于改革前的監(jiān)督體制,監(jiān)察委員會是從政府系統(tǒng)中直接分離出來與政府并列的國家機關,不再是政府內(nèi)設的監(jiān)察機關。十八大以來,國家監(jiān)察權的整合,實現(xiàn)了紀律監(jiān)察體系向國家權力體系的過渡,實現(xiàn)了由同體監(jiān)督到異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,保障了監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。從職權與經(jīng)費獨立的角度看,改革以后的監(jiān)察委員會受上級監(jiān)察機構(gòu)與同級人大的雙重領導,不須再受同級行政機關的監(jiān)督和干擾,對于工資福利、監(jiān)察決定等方面享受更高的自主權。由此可見,監(jiān)察委員會在垂直領導方面,既保證了機構(gòu)自身經(jīng)費的獨立,也保障了獨立行使職權的自主性。 　　監(jiān)察機構(gòu)改革提升了監(jiān)察機構(gòu)的權威性。只有監(jiān)察機構(gòu)的權威性得到提升,監(jiān)察機構(gòu)的工作效能才會

16、得到進一步發(fā)展。從監(jiān)察機構(gòu)的地位來看,改革前的行政監(jiān)察機關是政府系統(tǒng)內(nèi)行使監(jiān)察職能的機關,國家地位不高,機構(gòu)權限不強,缺乏權威性。監(jiān)察機構(gòu)改革以后,監(jiān)察權與司法權、行政權形成“一府兩院”的權力格局,監(jiān)察機構(gòu)的國際地位得到提升,權威性也得到了保障。從監(jiān)督機構(gòu)的工作方式來看,改革前的行政監(jiān)察機關監(jiān)察方式包括檢察權、調(diào)查權、建議權等較為柔性的權力。監(jiān)察機構(gòu)改革以后,監(jiān)察委員會不僅享有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項職權,還享有談話、訊問、詢問等 12 項監(jiān)察措施。相較于之前行政監(jiān)察機關的工作方式,改革后的監(jiān)察機構(gòu)職權更為廣泛,手段更為豐富,且具備更高的權威性。監(jiān)察機構(gòu)工作手段和威懾力的增加,有效地加強了監(jiān)察機構(gòu)

17、的權威性。 　　(三)監(jiān)督客體實現(xiàn)全面覆蓋 　　監(jiān)察機構(gòu)改革為監(jiān)察客體全覆蓋提供了組織建構(gòu)。監(jiān)察機構(gòu)改革以前,黨的紀律檢查委員會受到黨內(nèi)監(jiān)督加強的影響,實現(xiàn)了對所有的國家機關、社會團體以及企事業(yè)單位黨員監(jiān)督的全覆蓋,相比之下,原有的行政監(jiān)察機關的監(jiān)督對象僅包括國家行政機關及其任命的公職人員,無法監(jiān)督人大、政協(xié)、檢察、民主黨派等機構(gòu)以及從事政府工作但不具有國家公職身份的工作人員,這極易形成監(jiān)督盲區(qū),阻礙反腐敗進程。習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出: “要擴大監(jiān)察范圍,健全國家監(jiān)察組織建構(gòu),形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系”。監(jiān)察機構(gòu)改革以后

18、,監(jiān)督機構(gòu)的整合為監(jiān)督客體全覆蓋提供了制度保障,除了原有的監(jiān)督客體以外,監(jiān)察委員會對立法機關、司法機關以及其他國家機關中所有行使公職人員都實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋。同時,監(jiān)察委員會在于紀律檢查委員會合署辦公時,也改變了改革前黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督“一條腿長,一條腿短”的尷尬局面,對公職人員構(gòu)成一種強大的震懾力,從而促進反腐的壓倒性態(tài)勢。 　　(四)監(jiān)察機構(gòu)的反腐敗效能得到整合 　　監(jiān)察機構(gòu)改革使國家監(jiān)察權力的反腐敗效能得到最大發(fā)揮。監(jiān)察委員會既是權力監(jiān)督機構(gòu)也是反腐敗機構(gòu),這就意味著監(jiān)察委員會的制度設計對于反腐敗行動效果起著至關重要的作用。通過對于西方單一機構(gòu)模式的研究可以

19、看到,新加坡調(diào)查腐敗局所取得的成功已經(jīng)成為發(fā)展中國家的反腐敗機制設置所模仿的對象。單一機構(gòu)模式下的監(jiān)察機構(gòu)具有可以集中收集和處理有關腐敗信息和當事人的反饋的優(yōu)勢,并且能夠有效減少因機構(gòu)繁冗所造成的信息缺失以及隱藏、整合反腐敗力量等。反觀監(jiān)察機構(gòu)改革以前的反腐敗力量,不僅效能分散且權力分配不合理。監(jiān)察委員會的成立,帶來了兩方面積極影響:首先,監(jiān)察機構(gòu)的成立,不僅減少了紛繁復雜的反腐敗機構(gòu)的數(shù)量和種類,而且也減小了各反腐敗機構(gòu)在工作過程中的協(xié)調(diào)難度,提升了反腐敗機構(gòu)在反腐過程中的反應力和時效性;其次,監(jiān)察機構(gòu)改革將各反腐敗機構(gòu)的工作人員集中于監(jiān)察委員會之中,這不僅改變了各反腐敗機構(gòu)隸屬于不同領導體

20、制之下的局面,而且在很大程度上改善了原先各反腐敗機構(gòu)在工作協(xié)調(diào)中的遇到的難題,為建立集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗體制提供了機構(gòu)保障。 　　參考文獻 　　[1]劉夏:論我國反腐敗機構(gòu)的整合與完善[J].理論導刊,2017(2):4. 　　[2]張國慶:行政管理學概論[M].北京:北京大學出版社,1990:425. 　　[3] 中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》[N].中國紀檢監(jiān)察報,2016-11-8. 　　[4] [5]王岐山:監(jiān)察委員會實質(zhì)是反腐機構(gòu)[EB/OL].[2016-11-25][2016-11-27].