農(nóng)村研究論文20世紀(jì)30年代南京國(guó)民政府解決失業(yè)問(wèn)題透視

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1、 20世紀(jì)30年代南京國(guó)民政府解決失業(yè)問(wèn)題透視 【內(nèi)容提要】20世紀(jì)30年代，中國(guó)到處彌漫著失業(yè)恐慌的陰霾。南京國(guó)民政府堅(jiān)持“標(biāo)本兼治”的原則，采取中西雜糅的方式治理失業(yè)，收到了1定的社會(huì)成效，反映了國(guó)家對(duì)其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度。由于失業(yè)對(duì)策自身存在局限性和局勢(shì)的日益惡化，政府無(wú)法獲得根治失業(yè)的兩個(gè)支撐點(diǎn)即政治的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終失業(yè)問(wèn)題變成了歷史遺留問(wèn)題。 【摘 要 題】民國(guó)史研究 【關(guān) 鍵 詞】20世紀(jì)30年代/失業(yè)問(wèn)題/南京國(guó)民政府/失業(yè)對(duì)策 【正 文】 在20世紀(jì)30年代，失業(yè)問(wèn)題是受到國(guó)人

2、關(guān)注的1個(gè)問(wèn)題，民國(guó)時(shí)期的報(bào)刊雜志時(shí)常發(fā)表國(guó)內(nèi)外關(guān)于失業(yè)統(tǒng)計(jì)、失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)等方面的論著，以期借鑒他國(guó)的先進(jìn)方法，引起國(guó)家與社會(huì)的普遍注意，使中國(guó)擺脫失業(yè)的窘境。目前，史學(xué)界對(duì)這1時(shí)段失業(yè)問(wèn)題的研究成果頗少，主要集中論及個(gè)別區(qū)域與人群的失業(yè)（注：這方面的成果主要有：武增鋒的《20世紀(jì)30年代大學(xué)生失業(yè)問(wèn)題的教育反思》(《南京社會(huì)科學(xué)》，2003年第10期)、陳文彬的《1927-1937年上海失業(yè)人群再就業(yè)狀況述略》(《安徽史學(xué)》，2004年第3期)與胡勇的《略論193○年全國(guó)工商會(huì)議關(guān)于失業(yè)及工商業(yè)救濟(jì)的議案》(《南京社會(huì)科學(xué)》，2004年第10期)等。），從總體上進(jìn)行論證的，尚不多見(jiàn)。鑒

3、于此，本人在吸收他人學(xué)術(shù)成果的基礎(chǔ)上，從宏觀角度，溯其源頭，闡釋其解決的歷史路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)此領(lǐng)域的進(jìn)1步深入，并為今日中國(guó)失業(yè)問(wèn)題的治理提供史鑒。 失業(yè)現(xiàn)象是1種經(jīng)濟(jì)制度的不良病癥。20世紀(jì)30年代，世界處于失業(yè)恐慌之中，中國(guó)亦受波及。此時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不止，日本帝國(guó)主義又掀起了侵略狂潮。加之自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)秩序動(dòng)蕩不安，全國(guó)經(jīng)濟(jì)行將崩潰，各行各業(yè)的民眾紛紛失業(yè)，生計(jì)日艱，失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。時(shí)人對(duì)此也有深刻的認(rèn)識(shí)，“失業(yè)問(wèn)題，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰落之象征，比年以來(lái)，吾國(guó)外受國(guó)際間經(jīng)濟(jì)恐慌之襲擊，內(nèi)因?yàn)?zāi)禍之侵尋，致農(nóng)村都市，均趨破壞，百業(yè)凋敝，失業(yè)問(wèn)題之嚴(yán)重，遠(yuǎn)非其他各國(guó)

4、所可比擬”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國(guó)2102年中國(guó)勞動(dòng)年鑒》(第3編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。失業(yè)是1個(gè)涉及個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家等方面的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，其爆發(fā)勢(shì)必會(huì)牽動(dòng)3方的利益關(guān)系，加速了社會(huì)秩序的瓦解，動(dòng)搖國(guó)家的統(tǒng)治基礎(chǔ)。 1930年11月，南京國(guó)民政府召開(kāi)了全國(guó)工商會(huì)議，有1組專門討論失業(yè)救濟(jì)的議案，商討應(yīng)對(duì)辦法，通過(guò)率達(dá)到80％以上。提議的內(nèi)容可謂全面系統(tǒng)，包括提倡手工業(yè)以救濟(jì)各項(xiàng)失業(yè)者及1般無(wú)業(yè)游民足以生活不致附亂案、設(shè)立全國(guó)職工介紹事務(wù)局以資救

5、濟(jì)失業(yè)案、國(guó)民失業(yè)問(wèn)題救濟(jì)案、實(shí)業(yè)救濟(jì)案、擬請(qǐng)政府厲行職業(yè)指導(dǎo)救濟(jì)失業(yè)民眾案、設(shè)立勞工介紹所救濟(jì)失業(yè)案、籌設(shè)國(guó)立勞動(dòng)介紹所并厲行強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度案與擬制定勞動(dòng)保護(hù)法以調(diào)協(xié)勞資而救濟(jì)失業(yè)案等，力圖從多個(gè)角度尋求解決問(wèn)題的辦法。其中以南京市社會(huì)局局長(zhǎng)的提案較具有代表性，擬定如下辦法：舉辦失業(yè)登記，統(tǒng)計(jì)失業(yè)概況；推廣職業(yè)教育；設(shè)立失業(yè)介紹所；興辦實(shí)業(yè)；制定失業(yè)保險(xiǎn)法；厲行移民政策等等（注：實(shí)業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國(guó)工商會(huì)議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第20輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁(yè)。）。不難看出，南京國(guó)民政府為更好地發(fā)揮控制社會(huì)的功能，針對(duì)失業(yè)

6、問(wèn)題欲采取層次分明的治理措施，首先設(shè)立調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，查清全國(guó)各地的失業(yè)人數(shù)、失業(yè)種類與失業(yè)原因，然后通過(guò)興辦實(shí)業(yè)、開(kāi)設(shè)平民工廠、舉辦職業(yè)介紹所、實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)與移民墾殖等辦法，籌建社會(huì)再就業(yè)工程，促成失業(yè)人員的重新就業(yè)。 　　　　1、以失業(yè)人員為救濟(jì)對(duì)象的治標(biāo)方法 根據(jù)南京國(guó)民政府救濟(jì)失業(yè)方式的具體目的與效果的差異，可將其分為治標(biāo)與治本兩種：治標(biāo)方法目的是救濟(jì)已失業(yè)者，幫助他們恢復(fù)正常生活。如平民工廠、職業(yè)介紹所、公共事業(yè)、小本貸款與失業(yè)保險(xiǎn)等；治本方法則是盡量避免失業(yè)的發(fā)生，減少失業(yè)人數(shù)，所謂的“防患于未然”，如振興實(shí)業(yè)與職業(yè)教育等。通過(guò)對(duì)治標(biāo)與治本兩類救濟(jì)失業(yè)

7、措施的分析，考求國(guó)家對(duì)自身承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度，它是如何調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，尋求治療失業(yè)的良方，揭示國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)規(guī)律。 　　(1)臨時(shí)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)——平民工廠 平民工廠或稱為民生工廠，前身為貧民習(xí)藝所，是為了救濟(jì)失業(yè)，安排充斥于社會(huì)的失業(yè)者而開(kāi)設(shè)的1種“福利工廠”，它對(duì)失業(yè)者的要求不高，享有政府的優(yōu)惠與扶植政策，因地制宜相機(jī)而設(shè)，遍布全國(guó)各地，使貧苦無(wú)依的失業(yè)民眾得以生存，部分地補(bǔ)救了失業(yè)恐慌所造成的損失。早在1928年，省市1級(jí)的城市已經(jīng)設(shè)立了平民工廠或民生工廠，市立的平民工廠為市政府社會(huì)局所屬的救濟(jì)機(jī)關(guān)之1。如南京市的第1平民

8、工廠為接收失業(yè)人員，于是年成立，“本廠自1928年5月起算至今年1931年止共銷出布匹約8，000匹”（注：蔡光謨：《第1平民工廠沿革史及其業(yè)務(wù)情形》，《南京社會(huì)特刊》，南京市政府社會(huì)局1931年版，第131頁(yè)。），對(duì)城市的失業(yè)壓力有1定的緩沖作用。隨著省市平民工廠的成功開(kāi)辦，加之全國(guó)的失業(yè)形勢(shì)愈加嚴(yán)重，1932年9月，“內(nèi)政實(shí)業(yè)兩部為救濟(jì)失業(yè)起見(jiàn)，又會(huì)擬縣市設(shè)立民生工廠辦法及縣市政府勸辦工廠考成條例草案，通咨各省市辦理”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國(guó)2102年中國(guó)勞動(dòng)年鑒》(第3編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編

9、》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。其中“魯省所辦失業(yè)救濟(jì)事業(yè)，以平民工廠最有成績(jī)，1928年業(yè)已開(kāi)始籌設(shè)，雖已成立無(wú)幾，實(shí)開(kāi)全國(guó)縣立平民工廠之先河，辦理迄今，平民工廠已遍及全省，此項(xiàng)事業(yè)尤以近兩年來(lái)發(fā)展為最速”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國(guó)2102年中國(guó)勞動(dòng)年鑒》(第3編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。1932年，山東省103縣，開(kāi)辦平民工廠121家，容納職員399人、工人185人、工徒1285人。

10、與此同時(shí)，江蘇、河北、南京、上海、杭州、青島等省市結(jié)合本地實(shí)際情況，紛紛成立了此類工廠，工業(yè)類別側(cè)重于手工業(yè)，如上海在“128”事變后，為救濟(jì)戰(zhàn)區(qū)的失業(yè)工人，舉辦了各種傳習(xí)所，讓他們從事木工、印刷、針織等手工業(yè)制造。1933年，僅上海游民習(xí)藝所1處共收容失業(yè)貧民達(dá)493人。其社會(huì)效果由此可見(jiàn)，1方面，它可以使失業(yè)群眾獲得工作，暫時(shí)不必為生計(jì)發(fā)愁，避免發(fā)生大規(guī)模的社會(huì)騷亂；另1方面，通過(guò)政府的強(qiáng)制性銷售措施，工廠的產(chǎn)品基本上暢銷無(wú)阻，增強(qiáng)了其與外貨相抗衡的實(shí)力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)的發(fā)達(dá)。在政府政策的扶持下，平民工廠短時(shí)期內(nèi)會(huì)呈現(xiàn)1定的發(fā)展勢(shì)頭。但是，由于其資金短缺、技術(shù)水平低、

11、規(guī)模有限與工人素質(zhì)良莠不齊，后來(lái)又受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，平民工廠便不能長(zhǎng)時(shí)間地保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以致于歇業(yè)關(guān)閉，工人再度淪為無(wú)業(yè)游民。因此僅僅依賴此手段，還難以治理長(zhǎng)期、復(fù)雜的失業(yè)問(wèn)題。 　　(2)經(jīng)常性的救濟(jì)機(jī)構(gòu)——職業(yè)介紹所 職業(yè)介紹所是調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的供給與需求的1種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，它不僅可以預(yù)防失業(yè)，幫助失業(yè)群體順利地再就業(yè)，而且有助于提高工人的平均工資水平。我國(guó)的職業(yè)介紹，向來(lái)缺乏系統(tǒng)，求人求業(yè)，很難統(tǒng)計(jì)，可分為3種形式：(1)私人經(jīng)營(yíng)，收取手續(xù)費(fèi)，名稱“薦頭館”之類。(2)社團(tuán)辦理，收取登記費(fèi)，名稱“職業(yè)介紹”之

12、類。(3)政府公立，完全免費(fèi)，名稱“社會(huì)服務(wù)”（注：李龍：《論職業(yè)介紹》，《新經(jīng)濟(jì)》第11卷第8期，1944年，第204頁(yè)。）。 20世紀(jì)30年代以前，中國(guó)有所謂“薦頭行”、“媒行”或“傭工介紹所”者，皆以營(yíng)利為目的而經(jīng)營(yíng)職業(yè)介紹事業(yè)者也；其淵源已久，所介紹之職業(yè)，皆傭工廝養(yǎng)之儔（注：趙恩鉅；《各國(guó)職業(yè)介紹事業(yè)沿革》，《東方雜志》第32卷第20號(hào)，1935年，第75頁(yè)。），社會(huì)上數(shù)量眾多的失業(yè)者為謀得工作，只得向私營(yíng)職業(yè)介紹所交納中介費(fèi)，以期獲得1份工作，失業(yè)人員多為身無(wú)分文的貧窮者，因而有相當(dāng)

13、1部分人無(wú)法受惠于這種方式。此時(shí)，隨著國(guó)外興辦職業(yè)介紹所經(jīng)驗(yàn)的傳入，中國(guó)當(dāng)政者結(jié)合本國(guó)實(shí)際，逐漸地意識(shí)到職業(yè)介紹所的社會(huì)公益性及其重要性，為預(yù)防工人失業(yè)與保證社會(huì)安寧，1931年12月實(shí)業(yè)部擬定并頒布《職業(yè)介紹所暫行辦法》，分為公營(yíng)與私營(yíng)2種。各地已設(shè)之公營(yíng)職業(yè)介紹所，計(jì)有北平、天津、漢口、青島、上海、南京、廣州、濟(jì)南、汕頭等處，但辦理成績(jī)顯著者頗少。至私營(yíng)職業(yè)介紹所，凡由私人設(shè)立之薦頭行、中人行、傭工介紹所等均屬之，就中以傭工介紹所為最多（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國(guó)2102年中國(guó)勞動(dòng)年鑒》(第3編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限

14、公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。1933年，北平市大概有16所傭工介紹所登記，請(qǐng)求介紹的總?cè)藬?shù)為1，579人，被介紹的總?cè)藬?shù)為915人，成功率約為58％。其中請(qǐng)求介紹工作的女性有1569人，男性僅有10人，女性能覓得工作的為901人，而男性則全部就業(yè)?？梢?jiàn)，作為傭工，城市中失業(yè)的女性居多，男性失業(yè)者較少且易尋得再就業(yè)的機(jī)會(huì)。另外，從總體上來(lái)看，私立職業(yè)介紹所為謀取利潤(rùn)，千方百計(jì)地爭(zhēng)取促成謀業(yè)者與用人單位之間溝通的成功，有利于遏制這1社會(huì)病態(tài)現(xiàn)象的蔓延。 社會(huì)團(tuán)體所舉辦的職業(yè)介紹所以中華職業(yè)教育社的成績(jī)最為顯著。把職業(yè)介紹作為社會(huì)公益事業(yè)來(lái)辦理而有成效者，在國(guó)內(nèi)當(dāng)以

15、附設(shè)于中華職業(yè)教育社的上海職業(yè)指導(dǎo)所為嚆失，該所成立于1927年，其主要工作為指導(dǎo)擇業(yè)、升學(xué)及介紹職業(yè)等，頗得社會(huì)的信任，其經(jīng)營(yíng)情況，在某種程度上可反映出全國(guó)職業(yè)介紹所的經(jīng)營(yíng)狀況。通過(guò)1933年中華職業(yè)教育社上海職業(yè)指導(dǎo)所請(qǐng)求介紹及被介紹人數(shù)分月統(tǒng)計(jì)表，可以掌握其概況。 表1：1933年上海職業(yè)指導(dǎo)所請(qǐng)求介紹及被介紹人數(shù)分月統(tǒng)計(jì)表 項(xiàng)目 請(qǐng)求介紹人數(shù) 被介紹人數(shù) 月別 店員及學(xué)徒 工友及學(xué)徒 傭工 店員及學(xué)徒 工友及學(xué)徒 傭工 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 1月 89 6 84 10 23 2 22 3 2月 61 81 13 16 25 4 3月 78 28

16、 11 21 9 4 4月 23 46 6 5 12 1 5月 32 4 33 2 7 2 11 6月 131 [3] 92 16 30 26 3 7月 3 26 31 8 9 8月 35 20 21 7 4 6 9月 50 6 30 14 1 7 10月 247 15 8 4 55 3 2 101月 134 5 3 31 2 1 102月 21 23 17 4 6 6 總計(jì) 904 25 452 164 213 7 128 44 資料來(lái)源：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國(guó)2101年中國(guó)勞動(dòng)年鑒》(第3編)，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第6

17、0輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第259頁(yè)。 從上表可知，請(qǐng)求介紹職業(yè)的男性共有1520人，女性為25人，被介紹職業(yè)的男性有385人，女性有7人獲得工作，男性就業(yè)率約為25％，女性就業(yè)率為28％。為此，少數(shù)失業(yè)者通過(guò)職業(yè)介紹所可謀得1份工作，暫緩失業(yè)危機(jī)。 國(guó)家設(shè)立的職業(yè)介紹所，“經(jīng)營(yíng)專力，經(jīng)費(fèi)充足，又易于聯(lián)絡(luò)，可以自由調(diào)查各工廠情形。而且居第3者地位，無(wú)偏于雇主或勞工方面的弊病，所以辦起來(lái)極易收效，可算是各種介紹所中的最適當(dāng)者”（注：侯厚培：《失業(yè)救濟(jì)問(wèn)題》，《東方雜志》第21卷12號(hào)，1924年，第78頁(yè)。）?？箲?zhàn)爆發(fā)后，失業(yè)人數(shù)有增無(wú)減，局面日趨

18、敗壞，南京國(guó)民政府行政院1938年2月27日召集有關(guān)各機(jī)關(guān)商討救濟(jì)辦法，規(guī)定救濟(jì)失業(yè)原則3項(xiàng)：(1)關(guān)于公務(wù)員失業(yè)，由中央與地方政府分別辦理；(2)職工失業(yè)人員，由各主管機(jī)關(guān)辦理；(3)1般失業(yè)人員，交振濟(jì)委員會(huì)辦理（注：程海峰：《1938年之中國(guó)勞動(dòng)界》，《國(guó)際勞工通訊》第6卷7期，1939年，第24頁(yè)。）。按照上述3原則，重獲職業(yè)的公務(wù)員780人、職工2000多人、教育人員45，780人與數(shù)目眾多的1般失業(yè)人員，收效顯著。非常時(shí)期公立職業(yè)介紹所具有私立職業(yè)介紹所無(wú)法比擬的社會(huì)控制力，國(guó)家依靠行政強(qiáng)制力，運(yùn)用各種手段統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)多種渠道為請(qǐng)求介紹職業(yè)的失業(yè)者提供就業(yè)信息，發(fā)揮聯(lián)系求業(yè)者與用

19、人者之間的媒介作用。從1938年振濟(jì)委員會(huì)公布施行的難民職業(yè)介紹辦法：“難民請(qǐng)求介紹職業(yè)，應(yīng)向辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)團(tuán)體申請(qǐng)登記；辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)體，對(duì)于已經(jīng)登記之難民，應(yīng)盡速設(shè)法介紹比較適合其技能之職業(yè)，必要時(shí)得報(bào)請(qǐng)本會(huì)核辦；需要員工之機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、工廠、商號(hào)或個(gè)人，均得向辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)體，請(qǐng)求介紹員工，但于接到介紹員工函件后，無(wú)論錄用與否，均應(yīng)于3日內(nèi)函復(fù)，其已錄用者，并須將其服務(wù)處所擔(dān)任職務(wù)及待遇情形，分別敘明，如有更動(dòng)，仍須隨時(shí)函報(bào)備查；辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)體，不得向請(qǐng)求介紹職業(yè)之難民及征求員工者，收受任何費(fèi)用；各地辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)

20、體，應(yīng)互相聯(lián)絡(luò)協(xié)助，并聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)仄渌麢C(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、工廠、商號(hào)及熱心慈善公益人士，取得其協(xié)助，以增進(jìn)工作效率；辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)體，應(yīng)于每半個(gè)月將此項(xiàng)工作詳情，造具表冊(cè)，報(bào)告本會(huì)，表冊(cè)式樣另訂之；辦理難民職業(yè)介紹之機(jī)關(guān)、團(tuán)體，應(yīng)自擬定辦事細(xì)則，報(bào)請(qǐng)本會(huì)備案”（注：秦孝儀主編：《抗戰(zhàn)建國(guó)史料——社會(huì)建設(shè)(1)》，《革命文獻(xiàn)》第96輯，臺(tái)北中央文物供應(yīng)社1983年版，第464～466頁(yè)。）。公立職業(yè)介紹所呈現(xiàn)出運(yùn)作有序、組織規(guī)范、要求嚴(yán)格與注重效率的現(xiàn)代特征。 　　(3)預(yù)先性的救濟(jì)措施——失業(yè)保險(xiǎn) 失業(yè)保險(xiǎn)，是依法籌集失

21、業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷勞動(dòng)、失去勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)者給予幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)的直接目的是保障勞動(dòng)者的基本生活，間接目的在于促進(jìn)勞動(dòng)者的再就業(yè)（注：鄭尚元：《第10講：社會(huì)保險(xiǎn)和福利》，《中國(guó)工運(yùn)》，1994年Z1，第70頁(yè)。）。失業(yè)保險(xiǎn)作為1種社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，不僅在和平發(fā)展時(shí)期，而且在頻繁的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期和戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的動(dòng)蕩年代，可以給廣大勞動(dòng)者1種社會(huì)安全感，產(chǎn)生對(duì)個(gè)人生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)前景的信心，消除其后顧之憂，這既使社會(huì)趨于穩(wěn)定，也給社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了較好的環(huán)境和條件。 從世界范圍來(lái)看，英國(guó)于1911年最先采用失業(yè)保險(xiǎn)制度，“其制為雇主及工人，在保險(xiǎn)費(fèi)各分認(rèn)3分之1。凡

22、工人繳納保險(xiǎn)費(fèi)，滿105星期者，即可享受救濟(jì)金之利益”（注：祝世康：《中國(guó)之勞工立法》，《社會(huì)學(xué)刊》第1卷第2期，第11頁(yè)。），成效顯著，其他各國(guó)紛紛效仿。20世紀(jì)30年代，世界各國(guó)普遍實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度，以緩解失業(yè)壓力。身處窘境的中國(guó)亦試圖借助這種方式，尋求排解失業(yè)的有效途徑。早在1922年，農(nóng)商部曾試圖核查匯編全國(guó)勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織的資料，并飭令江蘇等省調(diào)查本區(qū)勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織的情形。但令人失望的是，就連工業(yè)比較發(fā)達(dá)的蘇滬地區(qū)也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何失業(yè)保險(xiǎn)組織，江蘇省長(zhǎng)韓國(guó)鈞在復(fù)農(nóng)商部的函中說(shuō)：“現(xiàn)在滬埠各項(xiàng)工業(yè)雖稱發(fā)達(dá)，而關(guān)于此項(xiàng)組合，專為失業(yè)保險(xiǎn)而設(shè)者，殊少聞見(jiàn)。雖其從前或

23、現(xiàn)在工業(yè)界中或依事業(yè)之種類，各就其部分組成1種同業(yè)團(tuán)體，如某業(yè)公所，某業(yè)公會(huì)，或某會(huì)社之類，察其旨趣，間有幾許含有失業(yè)保險(xiǎn)意味，然亦未嘗明白規(guī)定，不能確認(rèn)其為失業(yè)保險(xiǎn)之1種組合”（注：《韓國(guó)鈞關(guān)于調(diào)查蘇省勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織情況并附蘇州各行業(yè)勞工失業(yè)統(tǒng)計(jì)表復(fù)農(nóng)商部咨》，中國(guó)第2歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第3輯，江蘇古籍出版社1991年版，第182～185頁(yè)。）。1926年10月，國(guó)民黨中央及各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民黨最近政綱》，提出了要“設(shè)立工人失業(yè)保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)及死亡保險(xiǎn)機(jī)關(guān)”等內(nèi)容。1929年12月30日，南京國(guó)民黨政府社會(huì)部制定了《工廠法》

24、，對(duì)工傷保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)作了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)老廢保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)暫未規(guī)定。隨后1931年召開(kāi)的全國(guó)工商會(huì)議提出實(shí)行“強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度案”，因其需要大量經(jīng)費(fèi)，本已捉襟見(jiàn)肘的中國(guó)財(cái)政難以承擔(dān)，所以失業(yè)保險(xiǎn)作為預(yù)防與補(bǔ)救社會(huì)失業(yè)問(wèn)題的有效方法，在中國(guó)遲遲無(wú)法推行。直到抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)仍停留于立法活動(dòng)層面，如1944年擬訂的《社會(huì)保險(xiǎn)方案草案》與1947年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法原則》把失業(yè)保險(xiǎn)列為重要險(xiǎn)種，對(duì)其保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)給付、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)基金都作了明確規(guī)定。若能依法執(zhí)行并加以普及，對(duì)于減輕失業(yè)人群的痛苦，將是不無(wú)裨益的。然而戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀了脆弱的經(jīng)濟(jì)，全國(guó)人民處于水深火熱之中，

25、在死亡邊緣垂死掙扎。巨額的軍事開(kāi)支、難民的收容和安置及其他方面占去了國(guó)家財(cái)政支出的大部分，余下不多的資金無(wú)法保證失業(yè)保險(xiǎn)法切實(shí)有效地廣泛推行，發(fā)揮減輕失業(yè)壓力的社會(huì)功能。但是，這1時(shí)期關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)方案的草擬與立法的制訂，無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)國(guó)家、資方與個(gè)人的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，使他們明確各自的社會(huì)責(zé)任，為以后的真正實(shí)施理清障礙。同時(shí)亦是1種趨向現(xiàn)代的解決失業(yè)的對(duì)策。 　　　　2、以未失業(yè)者為對(duì)象的治本方法 無(wú)論是平民工廠、職業(yè)介紹所，還是失業(yè)保險(xiǎn)，它們只是應(yīng)對(duì)失業(yè)的治標(biāo)方法。若使失業(yè)率降到最低點(diǎn)只能采取標(biāo)本兼治的方法，南京國(guó)民政府大力提倡振興實(shí)業(yè)與開(kāi)展職業(yè)教育，探尋根治失業(yè)的有效方法。 　　(1)

26、振興實(shí)業(yè)——謀求經(jīng)濟(jì)之發(fā)達(dá)，消弭失業(yè)于無(wú)形 20世紀(jì)30年代，西方國(guó)家發(fā)生失業(yè)的根本原因在于工業(yè)的發(fā)達(dá)、生產(chǎn)的過(guò)剩及其引起的經(jīng)濟(jì)恐慌。而中國(guó)則不然，工商業(yè)的不發(fā)達(dá)與農(nóng)業(yè)的破產(chǎn)，致使許多求業(yè)者覓業(yè)無(wú)門，引發(fā)了失業(yè)危機(jī)。可見(jiàn)，實(shí)業(yè)的不發(fā)達(dá)是中國(guó)失業(yè)問(wèn)題的癥結(jié)所在，只有振興實(shí)業(yè)，才是中國(guó)擺脫貧困，走向富強(qiáng)的根本途徑。工業(yè)的發(fā)達(dá)會(huì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，無(wú)疑使更多的勞動(dòng)者獲得工作，減少失業(yè)人數(shù)或者容納已失業(yè)人員，同時(shí)也會(huì)吸收1部分知識(shí)分子。 孫中山在《實(shí)業(yè)計(jì)劃》中提出了振興實(shí)業(yè)的具體步驟：“予之計(jì)劃，首先注重于鐵路、道路之建筑；運(yùn)河、水道之修治；商港、市街之建

27、設(shè)。蓋此皆為實(shí)業(yè)之利器，非先有此種交通運(yùn)輸囤集之利器，則雖全具發(fā)展實(shí)業(yè)之要素，而亦無(wú)由發(fā)展也。其次，則注重于移民、墾荒、冶鐵、煉鋼。蓋農(nóng)礦2業(yè)，實(shí)為其他種種事業(yè)之母也。農(nóng)礦1興，則凡百事業(yè)由之興矣。且鋼鐵者，為1切事業(yè)之體質(zhì)也。凡觀1國(guó)之實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)與否，觀其鋼鐵出產(chǎn)多少可知也。”（注：《中國(guó)實(shí)業(yè)當(dāng)如何發(fā)展》，《總理全集》第1集下，第1016～1017頁(yè)。轉(zhuǎn)引自劉楓：《孫中山的振興實(shí)業(yè)和利用外資思想》，《學(xué)術(shù)月刊》1986年第9期，第15頁(yè)。）這種以交通運(yùn)輸為先導(dǎo)，以礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、墾荒為重點(diǎn)，以機(jī)器工業(yè)為核心，以解決民生為目的，帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃理論，對(duì)于民國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)建

28、設(shè)起到了1定的指導(dǎo)作用。隨著失業(yè)問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，政府對(duì)實(shí)業(yè)就愈加重視。1930年召開(kāi)的全國(guó)工商會(huì)議曾多次提出關(guān)于救濟(jì)實(shí)業(yè)的議案，“實(shí)業(yè)為國(guó)家根本，亦即國(guó)民生計(jì)之所賴，是以救濟(jì)實(shí)業(yè)，即以救濟(jì)國(guó)民之失業(yè)，實(shí)業(yè)衰落，失業(yè)愈多，除由政府辦理屯墾、濬溶河筑路以工賑辦法救濟(jì)民生外，應(yīng)請(qǐng)盡力提倡以濟(jì)民生辦法：1、凡國(guó)內(nèi)原有工廠當(dāng)酌量免除貨稅助其吸收原料，俾其出品，增加銷運(yùn)暢達(dá)；2、由政府撥出資本于各項(xiàng)重要實(shí)業(yè)，設(shè)1模范工廠與商民共同合作，俾資提倡而知工商之甘苦，并以吸收失業(yè)工人；3、由政府組織工商銀行，俾實(shí)業(yè)工廠之金融得以流動(dòng)接濟(jì)，減少經(jīng)濟(jì)上的束縛；4、由政府仿照日本聘請(qǐng)專家組設(shè)實(shí)業(yè)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，俾

29、為國(guó)內(nèi)企業(yè)家之顧問(wèn)，使1切設(shè)施合乎科學(xué)與經(jīng)濟(jì)之原則”（注：實(shí)業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國(guó)工商會(huì)議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊3編》第20輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁(yè)。）?？梢?jiàn)，當(dāng)政者對(duì)實(shí)業(yè)的重要性與實(shí)業(yè)的振興有了更加清醒的認(rèn)識(shí)與合理有序的安排。 針對(duì)中國(guó)工業(yè)的復(fù)雜現(xiàn)狀，煤礦等重工業(yè)大部分被英日等國(guó)家把持，棉紡織業(yè)與制絲業(yè)等輕工業(yè)作為中國(guó)民族工業(yè)的支柱工業(yè)，受到國(guó)外同類產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)與排擠，銷售市場(chǎng)逐漸萎縮，很多棉廠與絲廠紛紛歇業(yè)倒閉。南京國(guó)民政府采取種種措施來(lái)挽救處于頹勢(shì)的民族工業(yè)。以浙江的蠶絲業(yè)為例，1927年至1930年，當(dāng)?shù)卣I設(shè)蠶絲改良所，幫助蠶農(nóng)改良蠶種以提高產(chǎn)量，改良的過(guò)程卻頗多曲折。改良蠶種“初試行于蕭山，以該縣蠶農(nóng)均已購(gòu)有土種，經(jīng)省政府籌發(fā)巨款，將農(nóng)民所有之土種，1律給價(jià)收買焚毀，同時(shí)以改良蠶種無(wú)價(jià)補(bǔ)充，而農(nóng)民仍不愿接受，群起責(zé)難；嗣由 [3]