城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革[共18頁]

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1、城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革 時間:2010年03月22日 22時10分 來源:求是理論網(wǎng) 作者:葉劍平　張有會 字號：『 大字體 中字體 小字體 』 　　當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展向著城鄉(xiāng)一體化的目標邁進，而土地綜合整治則可以說是架起城鄉(xiāng)相互交融的橋梁，而要想保證這列火車向著正確的方向有步驟、有節(jié)奏、有效率的前進，就需要進一步改革完善起著引導、制約作用的車軌，也就是產(chǎn)權、征地、集體土地流轉、宅基地、戶籍、社會保障和財稅等一系列制度。由于土地綜合整治是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢下提出的，屬于新生事物，而與之配套的土地、公共服務、財稅及金融等制度則誕生已久，在新形勢下這些制度必然需要加以

2、引導和改革以適應新生事物的發(fā)展。本章主要是針對城鎮(zhèn)化背景下，針對城鄉(xiāng)二元體制涉及城鎮(zhèn)化、土地綜合整治的相關制度內容提出政策建議，以便更好的引導和規(guī)范土地綜合整治，推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。 　　這些制度主要包括土地制度、涉及到城鄉(xiāng)差別的公共服務及戶籍制度、財稅制度及金融制度等。下面分類對其進行分析。 　　我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，工業(yè)與服務業(yè)穩(wěn)步增長，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)人口快速增加，自然會產(chǎn)生持續(xù)的大規(guī)模的用地需求。在這個大背景下土地這一稀缺資源的地位越發(fā)重要，因此，如何針對當前城鎮(zhèn)化的大背景對我國二元土地制度進行變革已迫在眉睫。 　 一、城鎮(zhèn)化中的土地征收制度改革 　　土地征收和

3、征用制度是伴隨著我國的城鎮(zhèn)化進程成形、發(fā)展的，該制度在對我國推進城鎮(zhèn)化立下汗馬功勞的同時，也逐漸因其本身存在的問題頗受詬病。特別是在當前我國提倡建設和諧社會的背景下，尚不完善的補償標準，征地拆遷方式使該制度的積弊逐漸暴露出來。征地補償標準不合理，對弱勢群體農民的意愿考慮不夠周全，借征地通過運作土地資產(chǎn)為地方謀取私利等問題已經(jīng)從一個單純的土地領域的弊病發(fā)展為全社會的聲討對象。因而，如何在城鎮(zhèn)化的背景下依托既有征地模式對其進行完善，使這一本身為推進社會進步，經(jīng)濟發(fā)展而制訂的制度真正能為“國”所用，為“民”所用成為我國下一步城鎮(zhèn)化要解決的首要問題。 　　土地綜合整治堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用，強調征地

4、制度不但服務于城鎮(zhèn)居民而且同樣服務于農村居民，要求全面保障農民在征地中的生存權和發(fā)展權，使其充分享受城鎮(zhèn)化帶來的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，因此，要對現(xiàn)行征地制度做出如下修改： 　 （一）給予公平的征地補償實現(xiàn)城鄉(xiāng)增值收益合理分配 　　對于征地補償，既不能仍以產(chǎn)值為依據(jù)確定補償標準，也不能將增值收益全額轉移給農民，而必須綜合考慮包括農民和政府在內的征地主體在征地過程中的權利、義務、責任和其所發(fā)揮的作用，協(xié)調分配增值收益。在分配形式上既可以以貨幣形式支付，也可以分配等值的易于變現(xiàn)的財產(chǎn)性資產(chǎn)；后者可以參考東麗區(qū)的具體做法，而前者則可采取以下兩種方式。 　　一是以集體建設用地市場的土地價格作為補償標

5、準。在城市規(guī)劃區(qū)外的純農區(qū)，失地農民可以得到相當于二三產(chǎn)業(yè)用地的地價補償，利益關系比較平衡；而在城市規(guī)劃區(qū)內，被征地農民除得到相當于集體建設用地的地價的補償，還可轉變身份，變?yōu)槌鞘芯用?，直接享受城市化的成果。[1] 　　二是完全按照城市土地市場的價格補償失地農民的損失，但由于農民因政府調整土地用途和土地一級開發(fā)而獲得了超出自身土地投入的高額增值收益，需要繳納相當額度的土地增值稅[2]，以稅收的形式體現(xiàn)政府調整土地用途引起的增值份額。 　 （二）統(tǒng)籌安置失地農民，保障土地綜合整治順利推進 　　對于失地農民的安置仍然要堅持多渠道的原則，統(tǒng)籌安置辦法，強化安置方案的可行性和有效性。 　　一是

6、要加強對城市安置失地農民的保障。要完成失地農民身份上的轉變，實現(xiàn)土地所有權與農民戶籍的雙重變更，將失地農民真正納入城市經(jīng)濟生活，給予其充分的公民權，應把征地補償費用部分轉化為農民進城后的社會和生活保障。在農民就業(yè)方面，征地主體和勞動保障部門要協(xié)調權責實現(xiàn)對農民就業(yè)的短期培訓和長期服務，并加強監(jiān)督監(jiān)管。如勞動保障部門可以向農民提供3～5年的培訓服務，在此時限內，農民可以多次提出培訓申請，由勞動保障部門免費進行職業(yè)培訓并向用人單位推薦，對于吸收失地農民就業(yè)的企業(yè)可以在稅收等方面予以優(yōu)惠。 　　二是要加強征收項目本身對農民的吸納。在征收的土地上劃出適當范圍作為產(chǎn)業(yè)用地配套征地項目或農業(yè)生產(chǎn)，并把用

7、地企業(yè)吸收失地農民就業(yè)作為審批其用地的必要條件，由征地部門和企業(yè)共同負責對農民的技能培訓。例如，天津市東麗區(qū)就采取了這種方式，通過設立農產(chǎn)品加工企業(yè)，打造現(xiàn)代化農業(yè)產(chǎn)業(yè)基地吸納被征地農民就地解決其安置問題。 　　土地綜合整治下征收制度改革的方向是逐步縮小征收范圍，出于公共目的才進行征收，其他目的均以流轉方式使農民參與增值收益的分配，全面保障農民就業(yè)?？梢灶A見的是，未來由于非公共利益用地特別是經(jīng)營性項目將不能通過征收的途徑滿足用地需求時，在城市建設用地同樣供給不足的情況下，企業(yè)必然會將發(fā)展的重心由城市轉移至農村，這就對集體建設用地的流轉和農村土地市場的建設提出了更高的要求。 　 二、集體土地

8、流轉制度改革與城鎮(zhèn)化 　　城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大使得對土地產(chǎn)生持續(xù)的大規(guī)模的需求日益增加，向農村集體土地“索取”新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展用地已不可避免。目前農村土地利用效率相對不高，土地資源和資產(chǎn)價值挖掘潛力大，土地綜合整治能節(jié)約集約利用農村土地，合理釋放農村土地資源。 　　在土地綜合整治過程中，對農村田、水、路、林、村、房的綜合整治，必然會引起土地利用的重新布局，土地用途的置換調整，從而使耕地規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，要實現(xiàn)這種土地利用結構和布局的優(yōu)化調整必須靠完善的集體土地流轉制度來配合，但目前的集體土地流轉制度仍存在諸多缺陷制約土地綜合整治地開展。 　　集體土地可以分為農用地、宅基地

9、和除宅基地之外的集體建設用地（包括農村集體經(jīng)營性建設用地和公益事業(yè)建設用地），因此集體土地的流轉就是農用地流轉、宅基地流轉以及除宅基地外的集體建設用地流轉。其中，農用地的流轉主要是指農民土地承包經(jīng)營權的流轉，《物權法》賦予土地承包經(jīng)營權用益物權的性質，農民對土地承包經(jīng)營權享有完整的占有、使用、收益、處分權，可以通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，并且法律鼓勵土地承包經(jīng)營權流轉進行適度規(guī)?；?jīng)營。所以現(xiàn)行的農用地流轉機制并不對流轉承包經(jīng)營權，進行耕地規(guī)?；薪?jīng)營繼而完成土地綜合整治（尤其是農田整治）造成很多阻礙，只需要在今后的改革中，繼續(xù)保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定不變，

10、進一步做好土地確權登記，及規(guī)模化經(jīng)營后發(fā)包方、承包方之間收益分配和協(xié)調，擴大土地承包經(jīng)營權抵押范圍等相關的工作。當前對土地綜合整治制約較大的是集體建設用地流轉制度，所以本節(jié)的重點要改革完善集體建設土地流轉制度配合土地綜合整治地完成，從而快速和諧地推動城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 　　集體建設用地流轉可以通過適當集中的土地置換，形成規(guī)模化農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；吸納農村剩余勞動力，實現(xiàn)勞動力轉移；同時還可以通過流轉使集體建設用地獲得土地增值收益，實現(xiàn)土地資源資產(chǎn)雙重價值。但長期以來集體建設用地流轉中存在產(chǎn)權不明晰、權能不完整、市場不規(guī)范、收益分配不清、服務管理體系不到位等問題已成為土地綜合整治開展的制

11、約。在推進土地綜合整治過程中，有必要改革集體建設用地流轉制度，明晰產(chǎn)權和交易主體，規(guī)范集體建設用地流轉市場，完善服務管理配套體系，完成統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設用地，促進農民集中化居住、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進程。 　 （一）完善集體建設用地產(chǎn)權制度，明晰流轉交易主體 　　可以根據(jù)集體建設用地的形成過程明確土地的所有者或產(chǎn)權人。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為興辦企業(yè)、投資建設各類公共設施用地、企事業(yè)單位使用的集體土地所有權者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村農民集體；在保障國家與集體必要產(chǎn)權要素的前提下，保護和強化農民的土地財產(chǎn)權是著力點和關鍵，應當進一步明確其的權能，尤其是其作為村農民集體這個虛化的主體概念中的實體存在，要賦予其對集體

12、建設用地的按份收益權利。要逐步將經(jīng)濟管理職能與村委會的社會管理、公共服務職能分開，簡化農村土地集體所有權主體結構。同時要完善集體建設用地使用權處分收益權，加強土地產(chǎn)權登記工作，明晰土地產(chǎn)權主體，保障流轉的高效性和安全性。只有在產(chǎn)權完善、主體明晰的前提下，才可以有針對性地開展不同主體下的集體建設用地流轉、合理布局集約利用，推進土地綜合整治。 　 （二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的集體建設用地流轉市場 　　建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的集體建設用地流轉市場，主要可以從以下幾個方面著手： 　　1.建立城鄉(xiāng)一體化集體土地流轉市場 　　可以比照國有土地流轉市場建立集體建設用地流轉的一級市場和二級市場。在一級市場中，比

13、照國有土地出讓使用權的模式創(chuàng)設集體建設用地轉讓（出讓）使用權，尤其明確集體建設用地轉讓、出讓權利，允許其與國有土地使用權具有同等效力進行轉讓、出租、抵押和入股等[3]，農戶或其他農業(yè)生產(chǎn)單位可以獲得集體建設用地轉讓（出讓）使用權。農戶或其他農業(yè)生產(chǎn)單位在不違反出讓或租賃契約的前提下，在集體建設用地流轉二級市場上將土地使用權轉讓或轉租給其他土地使用者，這樣可以使那些土地綜合整治過程中需要集中調整利用的土地直接進入集體建設用地流轉市場進行配置，村集體或農民直接通過租金等形式獲得收益。 　　2.建立集體建設用地定價體系 　　按照馬克思的地租理論，土地價格是土地經(jīng)濟價值的反映，是土地權益的體現(xiàn)。與

14、一般商品價格相比，地價同樣受到市場經(jīng)濟環(huán)境、供求狀況的影響；但地價又具有其特殊性，主要表現(xiàn)在：土地由于其位置條件的不同、時間的不同（社會財富的不斷積累對土地產(chǎn)生增值影響）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上權利限定的不同以及土地利用強度的不同。所以可以出臺對集體建設用地的分等定級估價的相關規(guī)定，如《集體建設用地估價規(guī)程》、《集體建設用地分等定級規(guī)程》等，為土地綜合整治過程中提供一個政府公布的基準地價依據(jù)，防止出現(xiàn)流轉價格過高或過低問題。 　　3.建立農村集體建設用地增值收益分配機制 　　集體建設用地流轉后其價格將會大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配機制，一方面要實現(xiàn)了農民的財產(chǎn)

15、權，增加了農民資產(chǎn)性收入，尤其保證其按份所得的權利享受。同時由于集體建設用地依托了城市擴張帶來的各種配套設施而產(chǎn)生的增值，所以這一部分增值是全社會進步產(chǎn)生的，應比照國有建設用地，按照“漲價歸公”的原則進行分配。所以在保證農民集體獲得流轉金的情況下，政府作為公共利益的代表也應該得到一部分增值收益，“可以設立集體建設用地增值稅”。 　 （三）完善集體建設用地流轉服務管理體系 　　1.建立土地交易和土地管理等機構 　　政府要為城鄉(xiāng)一體化的集體土地流轉市場建立相關管理機構，對流轉工作進行規(guī)范和引導，搞好土地利用規(guī)劃，提前明確某一階段的土地流轉信息并進行發(fā)布公示，防止出現(xiàn)無序、雜亂、隨性的集體土地

16、流轉現(xiàn)象，要實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。同時政府中要在流轉市場中實現(xiàn)稅費統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權登記制度和其他保證交易安全的機制，實現(xiàn)集體土地與國有土地“同等交易”“同地同權同價”。全國第一家農村土地交易所——重慶農村土地交易所已經(jīng)掛牌。交易所按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運營，其職能是建立農村土地交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。重慶土地交易所可以把農村宅基地、復墾地等土地，通過交易轉換為工業(yè)、城市建設用地。 　　2.建立集體建設用地流轉的市場中介服務體系 　　集體建設用地流轉需要建立市場在信息、咨詢、預測、、評估、投融資等方面的中介服務系統(tǒng)，使集體土地流轉更加專業(yè)化和市場化，為流轉前、流

17、轉中、流轉后全過程提供綜合配套服務。目前尤其需要建立土地投資經(jīng)營公司、土地評估事務所、土地融資公司、土地保險公司、委托代理公司、土地租賃公司、土地證券公司等中介組織的建立和完善[4]，對于商業(yè)性公司不愿進入的領域，可以成立政策性公司發(fā)揮作用，加大規(guī)模農業(yè)開發(fā)和配套基礎設施建設的支持，推動傳統(tǒng)分散農業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化農業(yè)轉變。 　 三、地籍管理制度 　　地籍管理是對土地的位置、地界、數(shù)量、質量、權屬和用途等基本情況的記載和管理，主要有三個方面內容：土地調查、土地登記和地籍檔案資料。地籍管理是國家進行土地管理活動的一個重要組成部分，是國家制定土地利用總體規(guī)劃和計劃、農業(yè)區(qū)劃和城市規(guī)劃以及正確研究土

18、地對策的基礎資料和重要的客觀依據(jù)。其核心是產(chǎn)權登記。 　　我國《土地管理法》在第27條、《土地管理法實施條例》第14條對地籍調查僅做出了原則性規(guī)定，至2008年《土地調查條例》的公布實施，宣告土地調查新的開端。《土地管理法》第11～12條、《城市房地產(chǎn)管理法》第59～62條對土地登記只有原則規(guī)定，《土地管理法實施條例》第13～7條對土地登記的規(guī)定有所細化。1987年9月，原國家土地管理局頒發(fā)《全國土地登記規(guī)則》，對土地登記的機關、程序、類別等事項均有了詳細規(guī)定。其后，該規(guī)則被1996年2月1日施行的《土地登記規(guī)則》所取代，后一規(guī)則對前者進行了較好的補充和完善。對于地籍檔案資料，《土地管理法》

19、及《土地管理法實施條例》中均未作規(guī)定?，F(xiàn)在地籍檔案管理主要適用我國《檔案法》和1998年原國家土地管理局和國家檔案局聯(lián)合頒布的《土地管理檔案工作暫行規(guī)定》。 　　2005年末，全國國有土地使用權初始登記發(fā)證3493萬本，集體土地所有權初始登記發(fā)證118萬本，集體土地使用權初始登記發(fā)證1.6億本，登記覆蓋率分別由2001年初的58％、16％、61％上升到85％、51％、73％，可以看出，城鄉(xiāng)間土地登記依然存在很大差距。城市范圍內國有土地登記比較全面、規(guī)范，而農村地區(qū)相對薄弱，尤其是有關農村宅基地的土地登記信息嚴重缺乏，從而導致農村地區(qū)土地管理的法定效率不高，農民因宅基地的位置、權屬等不清發(fā)生爭

20、議的問題屢見不鮮。 　　農村土地權屬登記的薄弱是很多地區(qū)城鎮(zhèn)化后舊城改造以及實施土地綜合整治成本居高不下的重要原因。很多農民為了獲取更多補償，一聽說要拆遷便大量蓋房，這些新蓋的住房完全不符合規(guī)劃，在拆遷過程中漫天要價，產(chǎn)生大量不必要的社會成本，造成浪費和社會不公平。 　　2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”，而“產(chǎn)權明晰”為《決定》“進一步完善農村土地管理制度”需堅持的首要原則。其中“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”是“進一步完善農村土地管理制度”的重要措

21、施?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》再次明確要求“做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織”等?！秶临Y源部關于促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》則對農村土地的登記發(fā)證提出了更細更明確的要求，提出從明晰產(chǎn)權確定主體、急需優(yōu)先、依據(jù)土地確權登記成果保障農村集體土地在征收和流轉中的權益等三個方面加快推進農村土地確權登記發(fā)證工作，全面建設與健全嚴格規(guī)范的農村土地制度要求相適應的土地產(chǎn)權制度。 　　為配合城鎮(zhèn)化進程，做好集體土地產(chǎn)權登記，應從以下幾個方面入手： 　 （一）利用二次調查成果促進農村集體土地登記

22、發(fā)證工作 　　第二次全國土地調查是國家組織開展的一項重大的國情國力調查，目的是全面查清目前全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數(shù)據(jù)，建立和完善土地調查、統(tǒng)計和登記制度，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理的需要。根據(jù)《國務院關于開展第二次全國土地調查的通知》的要求，“逐地塊調查全國城鄉(xiāng)各類土地的所有權和使用權狀況，掌握國有土地使用權和農村集體土地所有權狀況”是第二次全國土地調查的重點內容之一，并且通過調查將“建立互聯(lián)共享的覆蓋國家、省、市（地）、縣四級的集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數(shù)據(jù)庫”。 　　應借第二次全國土地調查的東風，及時進行全國范圍內的地

23、籍調查，開展對農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等的進行登記發(fā)證，這樣可以充分利用第二次全國土地調查所獲取的大量準確、翔實、現(xiàn)勢的土地權屬資料和基礎數(shù)據(jù)，直接促進第二次全國土地調查成果的轉化應用。第二次全國土地調查成果將為開展土地登記發(fā)證奠定堅實的基礎，大大減少登記發(fā)證的工作量，提高登記發(fā)證的效率，直接有力的促進土地登記工作。 　 （二）通過開展土地總登記推動農村集體土地登記發(fā)證工作 　　我國目前已經(jīng)開展兩次全國土地調查工作，但還沒有組織過全國性的土地總登記。所謂土地總登記，就是在一定時間內對轄區(qū)內全部土地或者特定區(qū)域內土地進行的全面登記。土地總登記由縣級以上人民政府組織

24、實施。目前，雖然不少地方已經(jīng)組織開展了或者正在開展本行政區(qū)域內的土地總登記（如北京市），但不少地方由于各種原因至今仍然沒有開展。因此，有必要在全國第二次土地調查工作即將結束之時，組織開展全國范圍內的土地總登記工作，全面促進包括農村土地在內的全國土地登記發(fā)證工作。 　 （三）完成宅基地使用權的登記 　　由于宅基地使用權具有主體的特殊性、取得的無償性等特征，《物權法》明確將其從建設用地使用權中分離出來，規(guī)定其為一種獨立的用益物權。十七屆三中全會所作的《決定》明確要求“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。而要保障農民的宅基地使用權，最重要也是最基本的措施就是要對其土

25、地權利進行登記發(fā)證，對其土地權利進行確認。 　　對新申請宅基地的，當事人在辦理宅基地用地審批的同時申請土地登記，國土資源行政主管部門要做到即批即辦，在住宅建成并實地檢查合格后，報人民政府核發(fā)土地權利證書，建議將宅基地的登記發(fā)證與審批結合起來進行。 　　對權屬沒有爭議的存量宅基地，如果以前有審批資料的，建議充分利用審批資料結合現(xiàn)狀進行登記發(fā)證，如果現(xiàn)狀與審批情況不符，建議一般按照審批情況進行登記發(fā)證，但對不符的現(xiàn)狀應當加以注明。對權屬存在爭議的存量宅基地，及時依法進行調處后登記發(fā)證，以維護社會的和諧與穩(wěn)定。對一時不能調處的，建議先登記沒有爭議的地塊，將有爭議的地塊面積及爭議事由等在證書和登記

26、卡上都予以注明，待以后爭議解決后辦理變更登記。 　　需要注意的是，在加快宅基地登記發(fā)證的同時，應當嚴把宅基地使用權登記關口。嚴格依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定進行登記，嚴禁通過登記將違法用地合法化，尤其是不能為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地權利證書。 　 四、宅基地制度改革與土地綜合整治 　　城鄉(xiāng)住宅二元化是我國城鄉(xiāng)二元結構的產(chǎn)物。目前我國宅基地管理的現(xiàn)狀比較混亂，有關宅基地管理的法律法規(guī)比較陳舊，伴隨城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農民對宅基地的需求不斷增加，如何使有限的建設用地資源既能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，又能滿足農民住房的需求是值得探索研究的。而不得不說土地綜合整治就為解決這一問題提供了一條

27、可行的途徑，通過土地綜合整治改變目前低效利用、空置浪費的農村居民點現(xiàn)狀，農民住宅由一層變?yōu)槎鄬?，集中居住，改善基礎設施，提高土地利用集約節(jié)約度，如此以來節(jié)約出一定量的建設用地既可以轉為國有建設用地滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，也可以留作集體建設用地發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)或者在不違反相關制度的前提下對外流轉獲得長期可持續(xù)收入，從而盡量避免占用耕地，但是就我國宅基地制度的現(xiàn)狀，其中不乏阻礙土地綜合整治進展或者降低土地綜合整治對土地利用效率提升效果的制度等，都需要進一步改革以促進土地綜合整治的順利推進。 　　宅基地是土地綜合整治涉及的核心標的，通過對農田的整治只能改善種植條件、提高農地產(chǎn)量，通過對農村道路等基礎設施

28、用地的整治是為了改善農村面貌和農民生產(chǎn)生活的條件，這些整治從根本上說只能是改善和提高現(xiàn)狀條件，并增加一定量土地。而通過土地綜合整治真正能節(jié)約出大量土地并可緩解城市發(fā)展矛盾的是對宅基地的整治，更準確的說是對農村居民點的整治，最為關鍵的是節(jié)約出的土地除了歸還相關耕地保護指標外，其余的仍可用作建設用地，所以說宅基地是整治過程中產(chǎn)生利益的根本源泉，是綜合整治的核心標的，對宅基地的整治如何加以規(guī)范和引導也就更為重要了，但是我國現(xiàn)行宅基地制度在這方面的作用卻極為有限。 　　當前我國農村宅基地的功能已經(jīng)遠遠超出自住的范圍，這點在大城市郊區(qū)尤其能得到證明，比如在北京郊區(qū)，農民的宅基地除了居住功能、生產(chǎn)資料的

29、功能、財產(chǎn)功能、環(huán)境功能等外，已延伸到對外出租、甚至出售，經(jīng)營農家樂等方面，而與此同時農民對自己的宅基地卻仍只是享有使用權和過分限制的收益權。 　　我國在征收集體農用地的補償內容上規(guī)定，補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但是這種補償是基于對明確的承包經(jīng)營權的補償，農民享有的承包經(jīng)營權內涵明確，占有、使用、收益和一定的處分權，于是補償可以根據(jù)農地的預期收益進行相應標準的補償。對比農用地和承包經(jīng)營權，宅基地和它對應的用益物權就顯得模糊很多，一方面農村宅基地仍然歸屬集體所有，農民只是擁有使用權和及其有限的收益權，而這種收益權的實現(xiàn)不僅受到法律法規(guī)的限制，同時也受到區(qū)位的影

30、響，農民對自己擁有宅基地的權利是很不明確的，其權利的內涵及其延伸出的可換算的價值也就不明確了，該以什么樣的標準進行補償，如何補償就給了各地政府“發(fā)揮”的余地，有些地方以房換房，更確切的說是以地換房，有些地方直接給予現(xiàn)金補償，不管采用哪種方式，不可否認的是農民宅基地的物權屬性不能通過補償合理、公平的實現(xiàn)。 　　土地的社會屬性則要求土地利用不僅要保證在使用過程中的公平，還要保證社會利益的最優(yōu)化。一方面由于缺乏農村土地市場，宅基地的供與求不能對接，有的農戶多余宅基地而閑置，有些農戶則因為家庭人口增加而需要更多的宅基地，也就造成使用中的不公平，這種使用中的不公平在土地綜合整治中又進一步演變成補償?shù)牟?/p>

31、公平。宅基地都是無償獲取的，但是在土地綜合整治中卻因為多少產(chǎn)生補償款的巨大差距，如一些地區(qū)實施的“宅基地換房”，如果嚴格按照一平米宅基地換一平米商品房的話，那么農戶之間所獲得的補償是不等的，甚至存在很大差距。另一方面宅基地無法通過正常途徑流轉，宅基地退出機制的缺乏，從整個城市化進程看，致使農民無法真正的完全與農村脫離關系轉為城市人，而宅基地也無法解放出來滿足城市化對農村建設用地的需求，從而成為城市化發(fā)展的兩大障礙，不利于土地綜合整治最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設的目標，自然不是社會利益最大化。 　　由于農村人口不斷增加，結婚生子等都需要新增宅基地滿足住房的需求，但是由于近些年許多地方停止了宅基地審批

32、，農村也沒有多余的宅基地供應，于是出現(xiàn)大量違法、違規(guī)占用耕地建設住宅的現(xiàn)象，這些被占用的耕地一般都靠近公路（如國道、省道及其通往所在縣城的公路），造成耕地數(shù)量減少，嚴重威脅到18億畝耕地紅線的安全，損害了社會利益、整體利益、長遠利益，這是與土地綜合整治增加耕地數(shù)量、提高耕地質量的目標相違背的，其成效將顯著減低。 　　綜上所述，在以土地綜合整治為平臺推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，對現(xiàn)行的宅基地制度應從以下幾個方面著手。 　 （一）賦予農民宅基地上充分的用益物權 　　當前城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個過程，各地的城鎮(zhèn)化進城有快有慢，但是不可否認的是我國目前的城鎮(zhèn)化率還是比較低的，全國范圍的城鎮(zhèn)化正在逐步展開，必

33、然有越來越多的地區(qū)卷入城鎮(zhèn)化的浪潮中。認清這一形勢就有助于理解為什么要賦予農民宅基地上充分的用益物權。 　　伴隨著城鎮(zhèn)化擴張的是市場經(jīng)濟，可以說城鎮(zhèn)化的過程更需要市場經(jīng)濟的輔助，需要市場經(jīng)濟發(fā)揮作用顯現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效應。當城鎮(zhèn)化波及的地方，必然有住房的需求，農民可以借城鎮(zhèn)化的契機對外出租自建住房，獲得一定的出租收入，進而實現(xiàn)宅基地上的用益物權，而尚未受到城鎮(zhèn)化影響的區(qū)域，可能暫時還只能享有名義上的收益權，而因為市場需求的原因不能夠真正實現(xiàn)，但是不能不說這是一個必然的趨勢，同時也是一個正確的觀念，那就是農民首先應該被賦予充分的用益物權，然后再借助城鎮(zhèn)化的契機實現(xiàn)這種權利，政府可以出臺相應的法規(guī)

34、政策加以引導和規(guī)范，這種引導重點也在于保護農民的利益，規(guī)范出租行為，而不是限制權利的行使，更不是對這種合理權利的剝奪。 　　賦予農民充分的用益物權，可以規(guī)范土地綜合整治中對農民宅基地的處置，不管是征收補償也好，還是通過其他形式的流轉，都要涉及到補償問題，此時充分的用益物權就可以對照充分的承包經(jīng)營權進行補償，土地補償按照預期收益的一定標準進行補償（根據(jù)各地實際確定），還包括地上建筑物、附著物的補償，安置補償?shù)龋踔烈部梢詫φ辙r地征收制度的改革進行改革，如也可以劃定區(qū)片，按照建設用地區(qū)片價進行補償，總之至少為朝著公平、合理的補償標準提供了一條有理可循的途徑。 　 （二）建立并規(guī)范集體建設用地流

35、轉市場，建立并不斷完善宅基地退出機制 　　目前我國農村一方面存在宅基地閑置、空心村等現(xiàn)象，另一方面也存在10多口人在一處宅基地上生活，冒著被拆除的巨大風險違法違規(guī)在自家耕地上建造房屋的現(xiàn)象，造成如此矛盾的局面很大程度上要歸功于缺乏規(guī)范、有序的宅基地流轉市場，缺乏宅基地退出機制。建立并規(guī)范集體建設用地流轉市場在《中央推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》如此被提及：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”。目前我國推行農村集體建設用地流轉試點的有廣東、安徽、河南等地，

36、但是由于不敢大面積的放開集體建設用地，所以現(xiàn)行制度在流轉方面的限制過多，這一點倒是可以理解的。但是宅基地不同于農村其他集體建設用地，一方面在于宅基地是農戶生活資料，至少目前看來主要是解決自身居住問題，另一方面宅基地的利用方式、方法正在不斷創(chuàng)新，如土地綜合整治、遷村并點、集中居住，這一切實驗都是向著集約節(jié)約用地的目標前進的，而利用方式、方法上的創(chuàng)新必然要制度上的不斷跟進，否則方式方法必然不能達到預期的目的。所以建議將宅基地流轉從農村集體建設用地流轉拿出，從制度上特殊對待?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。《國土資

37、源部關于促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》也要求積極探索在集體經(jīng)濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率，實現(xiàn)節(jié)約集約利用。 　　現(xiàn)階段農民可以依法出租宅基地獲得一定收益，宅基地流轉起初應該只局限于集體經(jīng)濟組織內部的流轉，采取以經(jīng)濟手段為中心的內部重新分配方式。但是畢竟集體經(jīng)濟組織內部宅基地的需求有限，隨城市化入城的農民閑置的大量宅基地并不能在組織內部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步擴大流轉范圍，但是仍然以本村集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先為原則，城鎮(zhèn)居民也可以使用農村宅基地，可以采取有償使用制度，這種有償尤其要在宅基地轉讓獲得

38、收益時體現(xiàn)。比如集中居住后補償給農民的“安置房”，農民應該享有所有權的，那么流轉給誰、如何流轉也應該賦予農民自主權，宅基地使用權伴隨住房的轉讓一并流轉，但是這種流轉一定要是有償、有制度規(guī)范、有序合理的。通過規(guī)范有序的宅基地流轉制度，讓更多的農民徹底脫離農村進入城市，以符合城市化中農村人口不斷減少、城市人口不斷增加的現(xiàn)實，滿足城市化對農村建設用地的需求，是與土地綜合整治的目標相一致的。 　 五、空間規(guī)劃制度 　　我國目前沒有空間規(guī)劃，只有土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，空間規(guī)劃是解決未來社會經(jīng)濟人口分布發(fā)展愿景，是其他部門規(guī)劃的基礎，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共投資的依據(jù)，也是國家發(fā)展戰(zhàn)略

39、的體現(xiàn)，分為國家級和省級。 　　我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系成形于計劃經(jīng)濟時期，并伴隨著國家公共政策的變化經(jīng)過了多次調整，目前的規(guī)劃可以分為三種：國土資源部主管的國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設建設部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及發(fā)改委主管的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃從不同層次和不同視角對國土空間實現(xiàn)調控。但是，這三種規(guī)劃在規(guī)劃目標內容等方面缺乏統(tǒng)籌，在一定程度上存在功能重疊、沖突與矛盾，同時，各自的發(fā)展成熟程度不同，側重點不同。為了彌補自身的不足，各規(guī)劃都在不斷完善各自的規(guī)劃體系，規(guī)劃之間相互交叉和大面積重復，帶來了規(guī)劃資源的浪費，空間規(guī)劃缺乏整合、不成體系[5]。 　　德國是實施城鄉(xiāng)土地整治的典范國

40、家，其實施土地整治的成功經(jīng)驗之一就在于其完備的空間規(guī)劃體系（見表5-1）。德國各層次空間規(guī)劃分工清晰，各級規(guī)劃都是在上一級規(guī)劃指導下編制的，構成具有連續(xù)性的體系。德國聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃實質上綜合了我國的國土規(guī)劃與全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的功能，州域規(guī)劃則綜合了我國的省級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的功能。[6]在城市層面則只有唯一的空間規(guī)劃，即預備性土地使用規(guī)劃統(tǒng)籌指導建設。從管理機構上看，德國在聯(lián)邦、州、地方各級均設有各層次規(guī)劃和管理機構，如同其空間規(guī)劃體系，各機構的對應關系強，形成了完備的組織和管理機構。如聯(lián)邦政府設有領導機構、協(xié)調機構和咨詢機構；州級設有相應的機構；管理區(qū)一級有區(qū)域規(guī)劃局、地區(qū)規(guī)

41、劃共同體聯(lián)合會、協(xié)會等。從法律體系上看，從聯(lián)邦層次的《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》《聯(lián)邦建設法典》，到州層次的《州國土空間規(guī)劃法》、地方層次的《建設利用條例》，每層次空間規(guī)劃均有相應的法律支持。這些法律支持是使空間規(guī)劃切實落實的保障。 　　表8-1德國空間規(guī)劃體系構成 　　層次 　　法律基礎 　　權限/任務 　　聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃 　?。˙undesraum ordnung） 　　聯(lián)邦憲法 　　聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法 　　制定聯(lián)邦全國國土空間協(xié)調發(fā)展原則和方向綱領性、總體性的愿景 　　協(xié)調聯(lián)邦全國的部門規(guī)劃 　　協(xié)調各州的空間規(guī)劃 　　州域規(guī)劃 　?。↙andes planung）

42、 　　聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法 　　州國土空間規(guī)劃法 　　制定州國土空間協(xié)調發(fā)展的原則和目標 　　協(xié)調州的部門規(guī)劃 　　規(guī)定各區(qū)域的發(fā)展方向和任務 　　審查和批準區(qū)域規(guī)劃 　　區(qū)域規(guī)劃 　?。≧egional planung） 　　州國土空間規(guī)劃法 　　制定區(qū)域國土空間協(xié)調發(fā)展的具體目標 　　規(guī)定各城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和任務 　　審查城鎮(zhèn)規(guī)劃 　　地方規(guī)劃（城鎮(zhèn)規(guī)劃） 　　Ortsplanung（Bauleit planung） 　　聯(lián)邦建設法典 　　州建設條例 　　調整城鎮(zhèn)行政轄區(qū)內的土地利用和各項建設使用，實現(xiàn)城市建設的可持續(xù)目標建設利用條例 　　我國應當借鑒德國的

43、經(jīng)驗，對現(xiàn)有的各級空間規(guī)劃進行整合，形成自上而下、和諧、高效的空間規(guī)劃體系（如圖5-1所示），用以指導未來的土地綜合整治工作。 　　 　　圖8-1空間規(guī)劃體系 　　其中，國家空間規(guī)劃是在全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎上進行的綜合國土規(guī)劃，由中央政府負責進行編制，其主要目的是統(tǒng)籌全國范圍內的城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)涵養(yǎng)等；區(qū)域層面的土地利用總體規(guī)劃是在現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃基礎上，按照國家空間規(guī)劃的指導，由地方政府進行編制并報中央政府批準，應更加強調區(qū)域統(tǒng)籌；城市層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃是在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎上，以土地利用總體規(guī)劃為指導，由地方政府進行編制并實施；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的土地綜合整治規(guī)劃是以城鄉(xiāng)規(guī)劃

44、為指導進行編制。 　　特別需要強調的是，地方各級政府在嚴格保護耕地、保護生態(tài)等原則下，應當擁有自主規(guī)劃的權利，這也是在本書第7章分析的中央與地方責權關系協(xié)調所提出的重要改革方向之一。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，小城鎮(zhèn)規(guī)劃權和集體土地增減掛鉤指標應該優(yōu)先用于解決三農問題和城鎮(zhèn)化，而不是直接納入城市建設。這是我國城鎮(zhèn)化道路區(qū)別于其他國家的特點，也是解決二元經(jīng)濟的節(jié)點。 　　 　　[1]黃小虎. 征地制度改革和集體建設用地流轉[J].經(jīng)濟研究參考.2008（31）19 　　[2]嚴金明．我國征地制度的演變與改革目標和改革路徑的選擇[J]．經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2009（1）39-43。此處所指土地增值稅專指對因土地征收引起的土地增值部分征收的稅種，而并非通常意義的土地增值稅。 　　[3]董剛、丁新正《論農村集體土地流轉及利益協(xié)調問題》，《探索》，2009年第1期 　　[4]張正峰、董錦《我國農村集體建設用地流轉的政策建議》 　　[5]張志強 黃代偉. 構筑層次分明、上下協(xié)調的空間規(guī)劃體系——德國經(jīng)驗對我國規(guī)劃體制改革的啟示[J]. 城市規(guī)劃，2007（6） 　　[6]曲衛(wèi)東. 聯(lián)邦德國空間規(guī)劃研究[J]. 中國土地科學，2004（4