美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭議及影響

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1、美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭議及影響 美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭議及影響 2012/02/14 一、美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端的形成 戰(zhàn)后隨著美國鋼鐵工業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰，鋼鐵產(chǎn)業(yè)便逐步成為美國政府貿(mào)易保護(hù)政策的重點“照顧”領(lǐng)域。早在1985一1986年間，美國政府就曾利用多邊貿(mào)易體制“灰色區(qū)域”措施，迫使主要鋼鐵出口國簽訂所謂“自動”出口限制協(xié)定，通過頒發(fā)許可證由出口國“自動”限制對美國的鋼鐵出口。直到多邊貿(mào)易體制宣布“任何自愿出口限制、有秩序銷售安排或其它任何類似措施”均為非法，這項舉措因成功繞過

2、了GATT非數(shù)量限制原則而在一定時期內(nèi)成為美國政府控制鋼鐵進(jìn)口的重要工具。但美國政府在不得不放棄這項舉措時宣稱仍將有權(quán)根據(jù)國內(nèi)法對不公平貿(mào)易行為提起訴訟，這就為后來重新動用鋼鐵貿(mào)易保護(hù)措施預(yù)留了空間。 美國在1993年放棄“自動”出口限制協(xié)議后，鋼材進(jìn)口有所增加。1993年美國鋼材進(jìn)口量為2227萬噸，出口量為417萬噸，2000年美國鋼材進(jìn)口量達(dá)3780萬噸，出口量僅為590萬噸。同時美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在長期衰退中還積累了設(shè)備老化、生產(chǎn)效率低下、社會負(fù)擔(dān)沉重等諸多問題，尤其是老鋼鐵企業(yè)每年要支付60萬工人的退休金。美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)承受著自身積累問題和外來廉價鋼材雙重壓力，自1998年以來有31家鋼鐵

3、公司申請破產(chǎn)保護(hù)或倒閉，數(shù)萬人失去工作，鋼鐵企業(yè)為此數(shù)次向美國國際貿(mào)易委員會提出救濟(jì)請求。在此情況下，美國政府又逐漸回到鋼鐵貿(mào)易保護(hù)主義立場。1997一1999年間，美國總統(tǒng)多次威脅要對歐盟等地區(qū)和國家的鋼鐵實行進(jìn)口限制，鋼鐵生產(chǎn)商則多次針對進(jìn)口鋼鐵提起反傾銷訴訟。 2001年在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長衰退并長期存在巨額貿(mào)易逆差的背景下，美國外貿(mào)政策的鋼鐵貿(mào)易保護(hù)主義傾向更趨明顯。布什人主白宮后將鋼鐵工業(yè)面臨的問題提到事關(guān)“國家安全”高度，于2001年6月指示美國國際貿(mào)易委員會對進(jìn)口鋼材進(jìn)行損害調(diào)查，而美國國際貿(mào)易委員會于年底公布調(diào)查結(jié)果認(rèn)為國內(nèi)鋼鐵業(yè)受到進(jìn)口鋼材的嚴(yán)重?fù)p害，建議布什總統(tǒng)對熱軋鋼卷等1

4、6種產(chǎn)品課征5%一40%不等的關(guān)稅，并實施關(guān)稅配額。2002年3月5日，布什總統(tǒng)據(jù)此宣布從3月21日起正式對鋼鐵產(chǎn)業(yè)實施為期3年的保障措施。 由于美國鋼鐵保障措施以損害貿(mào)易伙伴正當(dāng)貿(mào)易利益為條件求得本國利益最大化，因此必然引致與主要利益受損方之間的利益博弈。歐盟、日本、韓國和中國等利益受損方首先要求同美國進(jìn)行補償磋商，其中歐盟與日本在談判中分別提出20億和1.6億美元的補償要求，中國也迅速由外經(jīng)貿(mào)部和鋼鐵協(xié)會組成代表團(tuán)赴美進(jìn)行“補償”或“排除”談判。同時，為加強(qiáng)談判力量和維護(hù)本國的正當(dāng)利益，歐盟、日本、瑞士和中國等利益受損方還先后列出了報復(fù)產(chǎn)品清單，其中日本的報復(fù)措施是對美國鋼鐵產(chǎn)品征收ro

5、o%的懲罰關(guān)稅，歐盟則決定對美國鋼材、果汁和紡織品實施3億美元的關(guān)稅制裁，而中國的報復(fù)清單是對來自美國的部分廢紙產(chǎn)品、豆油和電動壓縮機(jī)加征24%的附加關(guān)稅。此外，為防止美國排擠出的過剩鋼鐵沖擊本國鋼鐵產(chǎn)業(yè)和市場，歐盟、韓國和中國分別啟動了為期半年的臨時保障措施，其中，歐盟的決定是從2002年4月3日起對包括非合金熱軋卷板、冷軋卷板等在內(nèi)的巧種進(jìn)口鋼材征收14.9%到26%不等的關(guān)稅，而中國的措施是從5月24日起對來自WTO成員國的厚鋼板等9種鋼材采用關(guān)稅配額，對超過配額的加征7%一26%的關(guān)稅，對來自烏克蘭等非WTO成員國但簽有雙邊貿(mào)易協(xié)議國家的鋼材實行絕對配額。 二、美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端的

6、規(guī)則依據(jù)與走勢 作為WTO成員國，美國的行為不僅要符合國內(nèi)法規(guī)則，而且必須符合WTO現(xiàn)行保障措施法律制度，即《GAT’T1994》第19條和wTo《保障措施協(xié)議》的規(guī)定，同時利益受損方的應(yīng)對行為也應(yīng)在《保障措施協(xié)議》所賦予的權(quán)力范圍之內(nèi)。因此美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端的發(fā)展將是在WTO規(guī)則約束下的博弈過程。美國鋼鐵保障措施的國內(nèi)法依據(jù)為《1974年貿(mào)易法》第201款，該條款經(jīng)1984年修訂后又出現(xiàn)于《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》。201條款也稱“免責(zé)條款”，其精神實質(zhì)是因進(jìn)口競爭而出現(xiàn)“緊急情勢”時，美國可以不顧在貿(mào)易協(xié)定或條約中承擔(dān)的義務(wù)而實施救濟(jì)措施。201條款規(guī)定的基本程序和規(guī)則是:援引該條

7、款的案件必須首先由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織(如行業(yè)協(xié)會、公司或工會)向美國國際貿(mào)易委員會(ITC)提出申訴;ITC須在120天內(nèi)提交判斷國內(nèi)企業(yè)是否受到損害和進(jìn)口增加是否是損害的“主要原因”或是否存在“重大損害”威脅的檢驗報告;損害判斷的標(biāo)準(zhǔn)為國內(nèi)同行業(yè)的銷售額下降、庫存增加、生產(chǎn)、利潤、工資或就業(yè)有下降的趨勢，但不得以缺少一個指標(biāo)為由做出已避免嚴(yán)重?fù)p害的結(jié)論;確認(rèn)損害存在后，贊成損害存在的ITC委員對是否救濟(jì)及救濟(jì)形式進(jìn)行投票表決，并在救濟(jì)請求提出的6個月內(nèi)向總統(tǒng)提交報告;允許采取的救濟(jì)方法包括進(jìn)口關(guān)稅、配額、數(shù)量限制或以上幾種措施的結(jié)合;總統(tǒng)在接到報告的60天內(nèi)須做出接受、拒絕或修改ITC建議的決定;

8、國會還可以在90天內(nèi)否決總統(tǒng)決定。在全球貿(mào)易體制的保障措施法律制度中，《GA竹1994》第19條以3款的內(nèi)容規(guī)定了當(dāng)締約方因履行GATT義務(wù)而使進(jìn)口增長或進(jìn)口增長未能預(yù)見的發(fā)展，導(dǎo)致對國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重威脅時有權(quán)采取保障措施的基本精神，而WTO《保障措施協(xié)議》則使《GA竹1994》第19條更具可操作性、規(guī)范性和約束性。 《保障措施協(xié)議》的實質(zhì)內(nèi)容是當(dāng)某一成員要通過保障措施對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)予以救濟(jì)時，須通過調(diào)查證明同時具備3個前提條件:一是存在某一產(chǎn)品進(jìn)口的數(shù)量增加;二是對國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅;三是進(jìn)口增加與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系。《保障措施協(xié)議》還進(jìn)一

9、步明確了實施保障措施的程序與規(guī)則，其主要內(nèi)容是:損害調(diào)查必須符合透明度要求，調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)向所有利害關(guān)系方做出適當(dāng)?shù)墓娌⑻峁╆愂鲆庖姾涂罐q的適當(dāng)機(jī)會，調(diào)查結(jié)束后必須公布調(diào)查報告，實施方在將損害調(diào)查、裁決及采取措施的決定及時通知WTO保障措施委員會的同時，還應(yīng)向相關(guān)產(chǎn)品出口成員提供事先磋商的充分機(jī)會，磋商應(yīng)在保障措施啟動后立即開始;保障措施的實施應(yīng)控制在防止或補救嚴(yán)重?fù)p害的必要限度之內(nèi)并且必須遵守非歧視原則，但如果某一發(fā)展中成員的出口在實施方總進(jìn)口中的份額不超過3%，則保障措施不能適用于此類發(fā)展中成員的出口產(chǎn)品;實施方與正當(dāng)利益受損方可就貿(mào)易補償進(jìn)行談判，如30日內(nèi)未能達(dá)成補償方案，利益受損的出口

10、成員可在貨物貿(mào)易理事會收到其報復(fù)的書面通知30日之后且在保障措施啟動后90日之內(nèi)，實施實質(zhì)對等的措施(如貨物貿(mào)易理事會不反對這種報復(fù)措施)，但如果采取保障措施是因進(jìn)口的絕對增長，并且該措施符合《保障措施協(xié)議》，則利益受損方在保障措施實施的第一個3年內(nèi)不得行使報復(fù)權(quán);保障措施引起的貿(mào)易爭端適用于wTo《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》和《GATT1994》第22條和第23條規(guī)定。 在WTO規(guī)則下的利益搏弈中，由于美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)主義行為不但損害了貿(mào)易伙伴的正當(dāng)貿(mào)易利益，而且有濫用和踐踏WTO規(guī)則之嫌疑，因此美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端在雙邊磋商未能取得一致的情況下，歐盟、日本、韓國和中國等利益受損方按照

11、WTO保障措施協(xié)議和爭端解決機(jī)制，分別向WTO提出了成立專家小組解決爭端的請求。2002年6月24日WTO爭端解決機(jī)構(gòu)決定由歐盟、日本、韓國、中國、瑞士、挪威設(shè)立同一專家小組審理同美國的鋼鐵貿(mào)易爭端，古巴、巴西、中國臺北、泰國、加拿大、墨西哥、土耳其和委內(nèi)瑞拉作為第三方參與專家小組審理程序。至此，關(guān)于美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)的爭端正式進(jìn)人WTO爭端解決機(jī)制。 根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則和利益相關(guān)方的立場分析，美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端有兩條解決途徑:一是由WTo爭端解決機(jī)構(gòu)做出裁決;二是爭端各方在專家小組工作期間通過雙邊磋商達(dá)成妥協(xié)。從目前情況看，通過后者解決爭端的可能性增大。因為一方面鋼鐵市場的貿(mào)易保護(hù)戰(zhàn)對各方

12、帶來的最終只能是利益損失的均衡，而非“雙贏”的利益均衡;另一方面美國的態(tài)度也逐步向利益受損方可能以接受的方向轉(zhuǎn)變，自2002年6月7日首次對熱軋鋼板等61個品種的進(jìn)口鋼材赦免高關(guān)稅以來，到8月23日第6次對178種鋼材赦免高關(guān)稅為止，被減免高關(guān)稅的鋼材已達(dá)727種，約占原保障措施限制鋼材的近一半左右。 三、美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端對世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的影響 美國是世界頭號貿(mào)易大國，對世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易走勢的影響不可低估。據(jù)WTO統(tǒng)計，2000年美國出口額為7824億美元，占世界總出口63680億美元的12.3%，進(jìn)口額為12580億美元，占世界總進(jìn)口66620億美元的18.9%，是唯一進(jìn)出口在世界進(jìn)出口額

13、中所占比重均超過10%的國家。同時美國對世界經(jīng)濟(jì)也具有較強(qiáng)依賴性，其外貿(mào)依存度高達(dá)25%左右。因此美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)及其爭端，不僅影響國際貿(mào)易的健康發(fā)展，而且對世界經(jīng)濟(jì)盡快走出衰退產(chǎn)生影響。表現(xiàn)在: (一)進(jìn)一步延緩國際貿(mào)易增長速度由于受世界經(jīng)濟(jì)增長衰退及其導(dǎo)致的貿(mào)易保護(hù)主義傾向影響，國際貿(mào)易增長速度本已從2000年的12%下降到2001年的2%，而美國鋼鐵保障措施對國際貿(mào)易增長速度的影響，將不僅僅是受此措施限制的1300萬噸鋼鐵貿(mào)易的減少，更重要的是由此產(chǎn)生的貿(mào)易保護(hù)連鎖效應(yīng)。這些效應(yīng)不僅包括其它地區(qū)和國家為限制過剩鋼鐵流人而采取的臨時保障措施對鋼鐵貿(mào)易的減少效應(yīng)，而且包括歐盟、日本、韓國等

14、直接受此措施損害的國家和地區(qū)可能采取報復(fù)措施對國際貿(mào)易增長的延緩效應(yīng)，還包括其它國家和地區(qū)仿效美國在其它領(lǐng)域采取貿(mào)易保護(hù)主義措施而對國際貿(mào)易增長的延緩效應(yīng)。因此，美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端將對困難中的國際貿(mào)易增長具有雪上加霜的作用。 (二)增大了國際貿(mào)易發(fā)展脫離正軌的風(fēng)險戰(zhàn)后國際貿(mào)易發(fā)展的總體趨勢和軌跡雖為多邊貿(mào)易體制約束下向自由公平貿(mào)易發(fā)展的過程，但也多次出現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的傾向。在世界經(jīng)濟(jì)增長衰退條件下，美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端及潛在貿(mào)易大戰(zhàn)，將加大全球性貿(mào)易保護(hù)主義在短期內(nèi)進(jìn)一步回潮的可能性。戰(zhàn)后國際貿(mào)易發(fā)展的實踐證明，美國對貿(mào)易自由化的推進(jìn)發(fā)揮了巨大作用，但也曾在貿(mào)易保護(hù)主義回流中扮演了領(lǐng)頭

15、羊和示范者角色。甚至連美國貿(mào)易緊急委員會主席卡爾曼科恩也不得不宣稱布什的決定是“所有可能情況中的最壞結(jié)果”，此舉與其標(biāo)榜“自由貿(mào)易領(lǐng)導(dǎo)者”的身份不符，是對國際貿(mào)易體系的一次嚴(yán)重打擊。 (三)加大了“多哈回合”談判的難度WTO首輪談判幾經(jīng)難產(chǎn)后，終于在“多哈”部長會議啟動。歐、美、日及發(fā)展中國家本來就已在農(nóng)產(chǎn)品補貼、環(huán)境與貿(mào)易、烏拉圭回合承諾的兌現(xiàn)等一系列問題上矛盾重重，而美國鋼鐵保障措施所體現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)主義勢力的加強(qiáng)，必然促使更多發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家尤其是美國公正執(zhí)行WTO規(guī)則和兌現(xiàn)承諾失去信任，從而加大新一輪談判的難度。 (四)對WTO公平貿(mào)易規(guī)則提出新的挑戰(zhàn)和進(jìn)一步的考驗WTO反傾銷、

16、反補貼及保障措施等公平貿(mào)易規(guī)則本來是為了防止經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢國家對經(jīng)濟(jì)弱勢國家的弱勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行損害，保護(hù)經(jīng)濟(jì)弱勢國家的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展而制定的反不公平貿(mào)易規(guī)則，但近年來卻不斷被經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢國家濫用于保護(hù)其依經(jīng)濟(jì)規(guī)律必然衰落的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，美國鋼鐵保障措施僅僅是其中的又一典型案例。本來作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的鋼鐵工業(yè)不斷衰落是美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的必然結(jié)果，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)向國外轉(zhuǎn)移是國際分工的必然趨勢，也是經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用的必然軌跡，但美國政府卻將經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果看作是進(jìn)口鋼鐵造成的損害，并實施WTO給予經(jīng)濟(jì)弱勢國家保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)的保障措施，其實質(zhì)就是對WTO規(guī)則的踐踏和濫用。而對WTO規(guī)則的不斷濫用，則會促使其本來面目不斷扭曲，

17、使其由反不公平貿(mào)易的工具蛻變?yōu)椴还劫Q(mào)易的手段，從而對WTO規(guī)則體制的完整性和嚴(yán)肅性提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和考驗。 (五)促進(jìn)國際鋼鐵市場和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整雖然美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)衰退的主要原因在于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的必然規(guī)律和鋼鐵產(chǎn)業(yè)本身存在的問題，但也不可否認(rèn)當(dāng)前國際鋼鐵市場的嚴(yán)重過剩。據(jù)國際鋼鐵協(xié)會估計，2001年世界鋼鐵生產(chǎn)能力達(dá)8.27億噸，而消費能力僅為7.22億噸，設(shè)備利用率僅為77%。而倫敦鋼鐵統(tǒng)計局的數(shù)字則表明，全球鋼鐵總出口由1980年的1.4億噸增加到1999年的2.8億噸和2000年的3億噸。美國作為全球最大的鋼鐵消費大國，其鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端和由此引發(fā)的全球鋼鐵貿(mào)易保護(hù)主義浪潮，將會促使

18、國際鋼鐵生產(chǎn)商不得不對其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和能力進(jìn)行調(diào)整。2002年初經(jīng)合組織39個成員的代表及世界各大鋼鐵巨頭在巴黎舉行的年會上就已發(fā)表了鋼鐵減產(chǎn)原則聲明，指出今后9年內(nèi)將分三步減少近1億噸的鋼鐵生產(chǎn)能力。 (六)美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易的復(fù)蘇對全球經(jīng)濟(jì)具有不利影響2001年美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)人增長衰退階段，經(jīng)濟(jì)增長率由上年的4.1%下降到1.2%，并在第3季度出現(xiàn)負(fù)增長，失業(yè)率明顯上升，2002年第1季度的經(jīng)濟(jì)增長率雖然達(dá)到5.6%，但這短暫的增長并不意味著美國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)復(fù)蘇，估計全年的增長率不會超過2%。美國的行為雖然對美國鋼鐵工業(yè)的衰落具有延緩作用，但對整個美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇卻并非利大于弊。首先美國鋼鐵保障措

19、施引發(fā)的貿(mào)易伙伴的貿(mào)易保護(hù)和報復(fù)行為，不利于美國出口貿(mào)易的增長，而出口貿(mào)易增長的下降將更不利于巨額貿(mào)易逆差的解決。其次，限制鋼鐵進(jìn)口后國內(nèi)鋼材價格上揚對制造業(yè)的復(fù)蘇極為不利。據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計，鋼鐵保障措施啟動后，鋼材進(jìn)口量4一5月份連續(xù)出現(xiàn)下降，其中5月份與上年同期相比下降了20%。鋼材進(jìn)口量的減少，必然引起價格上揚，其中熱軋鋼、冷軋鋼、涂層鋼和平板鋼價格在3月底就已比上年同期上漲30%一50%。 再次，也不利于國內(nèi)就業(yè)的增加。目前美國僅有16萬鋼鐵工人，但鋼鐵消費行業(yè)就業(yè)人數(shù)達(dá)1200萬。一項研究顯示，如果美國對進(jìn)口鋼材征收20%的關(guān)稅，可挽救9000個鋼鐵工業(yè)的就業(yè)崗位，但整個鋼鐵消費行業(yè)卻因此失去7.4萬個就業(yè)崗位。此外，美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)還將延緩本國鋼鐵工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，美國鋼鐵貿(mào)易保護(hù)爭端對美國經(jīng)濟(jì)盡快走出增長衰退的陰影并不是一件好事，而美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的延緩將對全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇極為不利。