20世紀(jì)30年代南京國民政府解決失業(yè)問題透視

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1、20世紀(jì)30年代南京國民政府解決失業(yè)問題透視 【內(nèi)容提要】20世紀(jì)30年代，中國到處彌漫著失業(yè)恐慌的陰霾。南京國民政府堅(jiān)持“標(biāo)本兼治”的原則，采取中西雜糅的方式治理失業(yè)，收到了一定的社會(huì)成效，反映了國家對(duì)其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度。由于失業(yè)對(duì)策自身存在局限性和局勢的日益惡化，政府無法獲得根治失業(yè)的兩個(gè)支撐點(diǎn)即政治的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終失業(yè)問題變成了歷史遺留問題。 【摘 要 題】民國史研究 【關(guān) 鍵 詞】20世紀(jì)30年代/失業(yè)問題/南京國民政府/失業(yè)對(duì)策 【正 文】 在20世紀(jì)30年代，失業(yè)問題是受到國人關(guān)注的一個(gè)問題，民國時(shí)期的報(bào)刊雜志時(shí)常發(fā)表國內(nèi)外關(guān)于失業(yè)統(tǒng)計(jì)

2、、失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)等方面的論著，以期借鑒他國的先進(jìn)方法，引起國家與社會(huì)的普遍注意，使中國擺脫失業(yè)的窘境。目前，史學(xué)界對(duì)這一時(shí)段失業(yè)問題的研究成果頗少，主要集中論及個(gè)別區(qū)域與人群的失業(yè)（注：這方面的成果主要有：武增鋒的《20世紀(jì)30年代大學(xué)生失業(yè)問題的教育反思》(《南京社會(huì)科學(xué)》，2003年第10期)、陳文彬的《1927-1937年上海失業(yè)人群再就業(yè)狀況述略》(《安徽史學(xué)》，2004年第3期)與胡勇的《略論一九三○年全國工商會(huì)議關(guān)于失業(yè)及工商業(yè)救濟(jì)的議案》(《南京社會(huì)科學(xué)》，2004年第10期)等。），從總體上進(jìn)行論證的，尚不多見。鑒于此，本人在吸收他人學(xué)術(shù)成果的基礎(chǔ)上，從宏觀角度，溯其源頭，

3、闡釋其解決的歷史路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)此領(lǐng)域的進(jìn)一步深入，并為今日中國失業(yè)問題的治理提供史鑒。wwW.133229.CoM 失業(yè)現(xiàn)象是一種經(jīng)濟(jì)制度的不良病癥。20世紀(jì)30年代，世界處于失業(yè)恐慌之中，中國亦受波及。此時(shí)，中國國內(nèi)戰(zhàn)亂不止，日本帝國主義又掀起了侵略狂潮。加之自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)秩序動(dòng)蕩不安，全國經(jīng)濟(jì)行將崩潰，各行各業(yè)的民眾紛紛失業(yè)，生計(jì)日艱，失業(yè)問題日益嚴(yán)峻。時(shí)人對(duì)此也有深刻的認(rèn)識(shí)，“失業(yè)問題，為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)衰落之象征，比年以來，吾國外受國際間經(jīng)濟(jì)恐慌之襲擊，內(nèi)因?yàn)?zāi)禍之侵尋，致農(nóng)村都市，均趨破壞，百業(yè)凋敝，失業(yè)問題之嚴(yán)重，遠(yuǎn)非其他各國所可比擬”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編

4、纂：《民國二十二年中國勞動(dòng)年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。失業(yè)是一個(gè)涉及個(gè)人、社會(huì)與國家等方面的復(fù)雜社會(huì)問題，其爆發(fā)勢必會(huì)牽動(dòng)三方的利益關(guān)系，加速了社會(huì)秩序的瓦解，動(dòng)搖國家的統(tǒng)治基礎(chǔ)。 1930年11月，南京國民政府召開了全國工商會(huì)議，有一組專門討論失業(yè)救濟(jì)的議案，商討應(yīng)對(duì)辦法，通過率達(dá)到80％以上。提議的內(nèi)容可謂全面系統(tǒng)，包括提倡手工業(yè)以救濟(jì)各項(xiàng)失業(yè)者及一般無業(yè)游民足以生活不致附亂案、設(shè)立全國職工介紹事務(wù)局以資救濟(jì)失業(yè)案、國民失業(yè)問題救濟(jì)案、實(shí)業(yè)救濟(jì)案、擬請(qǐng)政府厲行

5、職業(yè)指導(dǎo)救濟(jì)失業(yè)民眾案、設(shè)立勞工介紹所救濟(jì)失業(yè)案、籌設(shè)國立勞動(dòng)介紹所并厲行強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度案與擬制定勞動(dòng)保護(hù)法以調(diào)協(xié)勞資而救濟(jì)失業(yè)案等，力圖從多個(gè)角度尋求解決問題的辦法。其中以南京市社會(huì)局局長的提案較具有代表性，擬定如下辦法：舉辦失業(yè)登記，統(tǒng)計(jì)失業(yè)概況；推廣職業(yè)教育；設(shè)立失業(yè)介紹所；興辦實(shí)業(yè)；制定失業(yè)保險(xiǎn)法；厲行移民政策等等（注：實(shí)業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國工商會(huì)議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）。不難看出，南京國民政府為更好地發(fā)揮控制社會(huì)的功能，針對(duì)失業(yè)問題欲采取層次分明的治理措施，首先設(shè)立調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，查

6、清全國各地的失業(yè)人數(shù)、失業(yè)種類與失業(yè)原因，然后通過興辦實(shí)業(yè)、開設(shè)平民工廠、舉辦職業(yè)介紹所、實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)與移民墾殖等辦法，籌建社會(huì)再就業(yè)工程，促成失業(yè)人員的重新就業(yè)。 　　　　一、以失業(yè)人員為救濟(jì)對(duì)象的治標(biāo)方法 根據(jù)南京國民政府救濟(jì)失業(yè)方式的具體目的與效果的差異，可將其分為治標(biāo)與治本兩種：治標(biāo)方法目的是救濟(jì)已失業(yè)者，幫助他們恢復(fù)正常生活。如平民工廠、職業(yè)介紹所、公共事業(yè)、小本貸款與失業(yè)保險(xiǎn)等；治本方法則是盡量避免失業(yè)的發(fā)生，減少失業(yè)人數(shù)，所謂的“防患于未然”，如振興實(shí)業(yè)與職業(yè)教育等。通過對(duì)治標(biāo)與治本兩類救濟(jì)失業(yè)措施的分析，考求國家對(duì)自身承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度，它是如何調(diào)動(dòng)社

7、會(huì)各方力量，尋求治療失業(yè)的良方，揭示國家與社會(huì)之間的互動(dòng)規(guī)律。 　　(一)臨時(shí)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)——平民工廠 平民工廠或稱為民生工廠，前身為貧民習(xí)藝所，是為了救濟(jì)失業(yè)，安排充斥于社會(huì)的失業(yè)者而開設(shè)的一種“福利工廠”，它對(duì)失業(yè)者的要求不高，享有政府的優(yōu)惠與扶植政策，因地制宜相機(jī)而設(shè)，遍布全國各地，使貧苦無依的失業(yè)民眾得以生存，部分地補(bǔ)救了失業(yè)恐慌所造成的損失。早在1928年，省市一級(jí)的城市已經(jīng)設(shè)立了平民工廠或民生工廠，市立的平民工廠為市政府社會(huì)局所屬的救濟(jì)機(jī)關(guān)之一。如南京市的第一平民工廠為接收失業(yè)人員，于是年成立，“本廠自1928年5月起算至今年1931年止共銷出布匹約8，000匹”（注

8、：蔡光謨：《第一平民工廠沿革史及其業(yè)務(wù)情形》，《南京社會(huì)特刊》，南京市政府社會(huì)局1931年版，第131頁。），對(duì)城市的失業(yè)壓力有一定的緩沖作用。隨著省市平民工廠的成功開辦，加之全國的失業(yè)形勢愈加嚴(yán)重，1932年9月，“內(nèi)政實(shí)業(yè)兩部為救濟(jì)失業(yè)起見，又會(huì)擬縣市設(shè)立民生工廠辦法及縣市政府勸辦工廠考成條例草案，通咨各省市辦理”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國二十二年中國勞動(dòng)年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。其中“魯省所辦失業(yè)救濟(jì)事業(yè)，以平民工廠最有成績，1928年業(yè)已開始籌

9、設(shè)，雖已成立無幾，實(shí)開全國縣立平民工廠之先河，辦理迄今，平民工廠已遍及全省，此項(xiàng)事業(yè)尤以近兩年來發(fā)展為最速”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國二十二年中國勞動(dòng)年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1932年，山東省103縣，開辦平民工廠121家，容納職員399人、工人185人、工徒1285人。與此同時(shí)，江蘇、河北、南京、上海、杭州、青島等省市結(jié)合本地實(shí)際情況，紛紛成立了此類工廠，工業(yè)類別側(cè)重于手工業(yè)，如上海在“一二八”事變后，為救濟(jì)戰(zhàn)區(qū)的失業(yè)工人，舉辦了各種傳習(xí)所，讓他們

10、從事木工、印刷、針織等手工業(yè)制造。1933年，僅上海游民習(xí)藝所一處共收容失業(yè)貧民達(dá)493人。其社會(huì)效果由此可見，一方面，它可以使失業(yè)群眾獲得工作，暫時(shí)不必為生計(jì)發(fā)愁，避免發(fā)生大規(guī)模的社會(huì)騷亂；另一方面，通過政府的強(qiáng)制性銷售措施，工廠的產(chǎn)品基本上暢銷無阻，增強(qiáng)了其與外貨相抗衡的實(shí)力，促進(jìn)國內(nèi)實(shí)業(yè)的發(fā)達(dá)。在政府政策的扶持下，平民工廠短時(shí)期內(nèi)會(huì)呈現(xiàn)一定的發(fā)展勢頭。但是，由于其資金短缺、技術(shù)水平低、規(guī)模有限與工人素質(zhì)良莠不齊，后來又受到戰(zhàn)爭的影響，平民工廠便不能長時(shí)間地保持良好的發(fā)展態(tài)勢，以致于歇業(yè)關(guān)閉，工人再度淪為無業(yè)游民。因此僅僅依賴此手段，還難以治理長期、復(fù)雜的失業(yè)問題。 　　(二)經(jīng)

11、常性的救濟(jì)機(jī)構(gòu)——職業(yè)介紹所 職業(yè)介紹所是調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的供給與需求的一種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，它不僅可以預(yù)防失業(yè)，幫助失業(yè)群體順利地再就業(yè)，而且有助于提高工人的平均工資水平。我國的職業(yè)介紹，向來缺乏系統(tǒng)，求人求業(yè)，很難統(tǒng)計(jì)，可分為三種形式：(1)私人經(jīng)營，收取手續(xù)費(fèi)，名稱“薦頭館”之類。(2)社團(tuán)辦理，收取登記費(fèi)，名稱“職業(yè)介紹”之類。(3)政府公立，完全免費(fèi)，名稱“社會(huì)服務(wù)”（注：李龍：《論職業(yè)介紹》，《新經(jīng)濟(jì)》第11卷第8期，1944年，第204頁。）。 20世紀(jì)30年代以前，中國有所謂“薦頭行”、“媒行”或“傭工介紹所”者，皆以營利為目的而經(jīng)營職業(yè)介紹事業(yè)者也；其淵源已久，所介紹之職業(yè)

12、，皆傭工廝養(yǎng)之儔（注：趙恩鉅；《各國職業(yè)介紹事業(yè)沿革》，《東方雜志》第32卷第20號(hào)，1935年，第75頁。），社會(huì)上數(shù)量眾多的失業(yè)者為謀得工作，只得向私營職業(yè)介紹所交納中介費(fèi)，以期獲得一份工作，失業(yè)人員多為身無分文的貧窮者，因而有相當(dāng)一部分人無法受惠于這種方式。此時(shí)，隨著國外興辦職業(yè)介紹所經(jīng)驗(yàn)的傳入，中國當(dāng)政者結(jié)合本國實(shí)際，逐漸地意識(shí)到職業(yè)介紹所的社會(huì)公益性及其重要性，為預(yù)防工人失業(yè)與保證社會(huì)安寧，1931年12月實(shí)業(yè)部擬定并頒布《職業(yè)介紹所暫行辦法》，分為公營與私營二種。各地已設(shè)之公營職業(yè)介紹所，計(jì)有北平、天津、漢口、青島、上海、南京、廣州、濟(jì)南、汕頭等處，但辦理成績顯著者頗少。至私營職業(yè)

13、介紹所，凡由私人設(shè)立之薦頭行、中人行、傭工介紹所等均屬之，就中以傭工介紹所為最多（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：《民國二十二年中國勞動(dòng)年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1933年，北平市大概有16所傭工介紹所登記，請(qǐng)求介紹的總?cè)藬?shù)為1，579人，被介紹的總?cè)藬?shù)為915人，成功率約為58％。其中請(qǐng)求介紹工作的女性有1569人，男性僅有10人，女性能覓得工作的為901人，而男性則全部就業(yè)?？梢姡鳛閭蚬?，城市中失業(yè)的女性居多，男性失業(yè)者較少且易尋得再就業(yè)的機(jī)會(huì)。另外，從總體上

14、來看，私立職業(yè)介紹所為謀取利潤，千方百計(jì)地爭取促成謀業(yè)者與用人單位之間溝通的成功，有利于遏制這一社會(huì)病態(tài)現(xiàn)象的蔓延。 社會(huì)團(tuán)體所舉辦的職業(yè)介紹所以中華職業(yè)教育社的成績最為顯著。把職業(yè)介紹作為社會(huì)公益事業(yè)來辦理而有成效者，在國內(nèi)當(dāng)以附設(shè)于中華職業(yè)教育社的上海職業(yè)指導(dǎo)所為嚆失，該所成立于1927年，其主要工作為指導(dǎo)擇業(yè)、升學(xué)及介紹職業(yè)等，頗得社會(huì)的信任，其經(jīng)營情況，在某種程度上可反映出全國職業(yè)介紹所的經(jīng)營狀況。通過1933年中華職業(yè)教育社上海職業(yè)指導(dǎo)所請(qǐng)求介紹及被介紹人數(shù)分月統(tǒng)計(jì)表，可以掌握其概況。 表1：1933年上海職業(yè)指導(dǎo)所請(qǐng)求介紹及被介紹人數(shù)分月統(tǒng)計(jì)表 項(xiàng)目 請(qǐng)求介紹人數(shù)

15、 被介紹人數(shù) 月別 店員及學(xué)徒 工友及學(xué)徒 傭工 店員及學(xué)徒 工友及學(xué)徒 傭工 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 一月 89 6 84 10 23 2 22 3 二月 61 81 13 16 25 4 三月 78 28 11 21 9 4 四月 23 46 6 5 12 1 五月 32 4 33 2 7 2 11 六月 131 92 16 30 26 3 七月 3 26 31 8 9 八月 35 20 21 7 4 6 九月 50 6 30 14 1 7 十月 247 15 8 4 55 3 2 十一月 134 5 3 31 2 1 十二月 21

16、23 17 4 6 6 總計(jì) 904 25 452 164 213 7 128 44 資料 　　(三)預(yù)先性的救濟(jì)措施——失業(yè)保險(xiǎn) 失業(yè)保險(xiǎn)，是依法籌集失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷勞動(dòng)、失去勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)者給予幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)的直接目的是保障勞動(dòng)者的基本生活，間接目的在于促進(jìn)勞動(dòng)者的再就業(yè)（注：鄭尚元：《第十講：社會(huì)保險(xiǎn)和福利》，《中國工運(yùn)》，1994年z1，第70頁。）。失業(yè)保險(xiǎn)作為一種社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，不僅在和平發(fā)展時(shí)期，而且在頻繁的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期和戰(zhàn)爭結(jié)束后的動(dòng)蕩年代，可以給廣大勞動(dòng)者一種社會(huì)安全感，產(chǎn)生對(duì)個(gè)人生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)前景的信心，消除其后顧之憂

17、，這既使社會(huì)趨于穩(wěn)定，也給社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了較好的環(huán)境和條件。 從世界范圍來看，英國于1911年最先采用失業(yè)保險(xiǎn)制度，“其制為雇主及工人，在保險(xiǎn)費(fèi)各分認(rèn)三分之一。凡工人繳納保險(xiǎn)費(fèi)，滿十五星期者，即可享受救濟(jì)金之利益”（注：祝世康：《中國之勞工立法》，《社會(huì)學(xué)刊》第1卷第2期，第11頁。），成效顯著，其他各國紛紛效仿。20世紀(jì)30年代，世界各國普遍實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度，以緩解失業(yè)壓力。身處窘境的中國亦試圖借助這種方式，尋求排解失業(yè)的有效途徑。早在1922年，農(nóng)商部曾試圖核查匯編全國勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織的資料，并飭令江蘇等省調(diào)查本區(qū)勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織的情形。但令人失望的是，就連工業(yè)比較發(fā)達(dá)的蘇滬地區(qū)也沒有

18、發(fā)現(xiàn)任何失業(yè)保險(xiǎn)組織，江蘇省長韓國鈞在復(fù)農(nóng)商部的函中說：“現(xiàn)在滬埠各項(xiàng)工業(yè)雖稱發(fā)達(dá)，而關(guān)于此項(xiàng)組合，專為失業(yè)保險(xiǎn)而設(shè)者，殊少聞見。雖其從前或現(xiàn)在工業(yè)界中或依事業(yè)之種類，各就其部分組成一種同業(yè)團(tuán)體，如某業(yè)公所，某業(yè)公會(huì)，或某會(huì)社之類，察其旨趣，間有幾許含有失業(yè)保險(xiǎn)意味，然亦未嘗明白規(guī)定，不能確認(rèn)其為失業(yè)保險(xiǎn)之一種組合”（注：《韓國鈞關(guān)于調(diào)查蘇省勞工失業(yè)保險(xiǎn)組織情況并附蘇州各行業(yè)勞工失業(yè)統(tǒng)計(jì)表復(fù)農(nóng)商部咨》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，江蘇古籍出版社1991年版，第182～185頁。）。1926年10月，國民黨中央及各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議通過的《國民黨最近政綱》，提出了要“設(shè)立工

19、人失業(yè)保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)及死亡保險(xiǎn)機(jī)關(guān)”等內(nèi)容。1929年12月30日，南京國民黨政府社會(huì)部制定了《工廠法》，對(duì)工傷保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)作了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)老廢保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)暫未規(guī)定。隨后1931年召開的全國工商會(huì)議提出實(shí)行“強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度案”，因其需要大量經(jīng)費(fèi)，本已捉襟見肘的中國財(cái)政難以承擔(dān)，所以失業(yè)保險(xiǎn)作為預(yù)防與補(bǔ)救社會(huì)失業(yè)問題的有效方法，在中國遲遲無法推行。直到抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國的失業(yè)保險(xiǎn)仍停留于立法活動(dòng)層面，如1944年擬訂的《社會(huì)保險(xiǎn)方案草案》與1947年通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法原則》把失業(yè)保險(xiǎn)列為重要險(xiǎn)種，對(duì)其保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)給付、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)基金都作了明確規(guī)定。若能依法執(zhí)行并加以普及，對(duì)于減輕失業(yè)

20、人群的痛苦，將是不無裨益的。然而戰(zhàn)爭摧毀了脆弱的經(jīng)濟(jì)，全國人民處于水深火熱之中，在死亡邊緣垂死掙扎。巨額的軍事開支、難民的收容和安置及其他方面占去了國家財(cái)政支出的大部分，余下不多的資金無法保證失業(yè)保險(xiǎn)法切實(shí)有效地廣泛推行，發(fā)揮減輕失業(yè)壓力的社會(huì)功能。但是，這一時(shí)期關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)方案的草擬與立法的制訂，無疑會(huì)增強(qiáng)國家、資方與個(gè)人的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，使他們明確各自的社會(huì)責(zé)任，為以后的真正實(shí)施理清障礙。同時(shí)亦是一種趨向現(xiàn)代的解決失業(yè)的對(duì)策。 　　　　二、以未失業(yè)者為對(duì)象的治本方法 無論是平民工廠、職業(yè)介紹所，還是失業(yè)保險(xiǎn)，它們只是應(yīng)對(duì)失業(yè)的治標(biāo)方法。若使失業(yè)率降到最低點(diǎn)只能采取標(biāo)本兼治

21、的方法，南京國民政府大力提倡振興實(shí)業(yè)與開展職業(yè)教育，探尋根治失業(yè)的有效方法。 　　(一)振興實(shí)業(yè)——謀求經(jīng)濟(jì)之發(fā)達(dá)，消弭失業(yè)于無形 20世紀(jì)30年代，西方國家發(fā)生失業(yè)的根本原因在于工業(yè)的發(fā)達(dá)、生產(chǎn)的過剩及其引起的經(jīng)濟(jì)恐慌。而中國則不然，工商業(yè)的不發(fā)達(dá)與農(nóng)業(yè)的破產(chǎn)，致使許多求業(yè)者覓業(yè)無門，引發(fā)了失業(yè)危機(jī)。可見，實(shí)業(yè)的不發(fā)達(dá)是中國失業(yè)問題的癥結(jié)所在，只有振興實(shí)業(yè)，才是中國擺脫貧困，走向富強(qiáng)的根本途徑。工業(yè)的發(fā)達(dá)會(huì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，無疑使更多的勞動(dòng)者獲得工作，減少失業(yè)人數(shù)或者容納已失業(yè)人員，同時(shí)也會(huì)吸收一部分知識(shí)分子。 孫中山在《實(shí)業(yè)計(jì)劃》中提出了振興實(shí)業(yè)的具體步驟：“予之

22、計(jì)劃，首先注重于鐵路、道路之建筑；運(yùn)河、水道之修治；商港、市街之建設(shè)。蓋此皆為實(shí)業(yè)之利器，非先有此種交通運(yùn)輸囤集之利器，則雖全具發(fā)展實(shí)業(yè)之要素，而亦無由發(fā)展也。其次，則注重于移民、墾荒、冶鐵、煉鋼。蓋農(nóng)礦二業(yè)，實(shí)為其他種種事業(yè)之母也。農(nóng)礦一興，則凡百事業(yè)由之興矣。且鋼鐵者，為一切事業(yè)之體質(zhì)也。凡觀一國之實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)與否，觀其鋼鐵出產(chǎn)多少可知也?！保ㄗⅲ骸吨袊鴮?shí)業(yè)當(dāng)如何發(fā)展》，《總理全集》第1集下，第1016～1017頁。轉(zhuǎn)引自劉楓：《孫中山的振興實(shí)業(yè)和利用外資思想》，《學(xué)術(shù)月刊》1986年第9期，第15頁。）這種以交通運(yùn)輸為先導(dǎo)，以礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、墾荒為重點(diǎn)，以機(jī)器工業(yè)為核心，以解決民生為目的，帶動(dòng)整

23、個(gè)國民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃理論，對(duì)于民國初期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的指導(dǎo)作用。隨著失業(yè)問題的日益嚴(yán)峻，政府對(duì)實(shí)業(yè)就愈加重視。1930年召開的全國工商會(huì)議曾多次提出關(guān)于救濟(jì)實(shí)業(yè)的議案，“實(shí)業(yè)為國家根本，亦即國民生計(jì)之所賴，是以救濟(jì)實(shí)業(yè)，即以救濟(jì)國民之失業(yè)，實(shí)業(yè)衰落，失業(yè)愈多，除由政府辦理屯墾、濬溶河筑路以工賑辦法救濟(jì)民生外，應(yīng)請(qǐng)盡力提倡以濟(jì)民生辦法：一、凡國內(nèi)原有工廠當(dāng)酌量免除貨稅助其吸收原料，俾其出品，增加銷運(yùn)暢達(dá)；二、由政府撥出資本于各項(xiàng)重要實(shí)業(yè)，設(shè)一模范工廠與商民共同合作，俾資提倡而知工商之甘苦，并以吸收失業(yè)工人；三、由政府組織工商銀行，俾實(shí)業(yè)工廠之金融得以流動(dòng)接濟(jì)，減少經(jīng)濟(jì)上的束縛；四、

24、由政府仿照日本聘請(qǐng)專家組設(shè)實(shí)業(yè)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，俾為國內(nèi)企業(yè)家之顧問，使一切設(shè)施合乎科學(xué)與經(jīng)濟(jì)之原則”（注：實(shí)業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國工商會(huì)議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）。可見，當(dāng)政者對(duì)實(shí)業(yè)的重要性與實(shí)業(yè)的振興有了更加清醒的認(rèn)識(shí)與合理有序的安排。 針對(duì)中國工業(yè)的復(fù)雜現(xiàn)狀，煤礦等重工業(yè)大部分被英日等國家把持，棉紡織業(yè)與制絲業(yè)等輕工業(yè)作為中國民族工業(yè)的支柱工業(yè)，受到國外同類產(chǎn)品的競爭與排擠，銷售市場逐漸萎縮，很多棉廠與絲廠紛紛歇業(yè)倒閉。南京國民政府采取種種措施來挽救處于頹勢的民族工業(yè)。以浙江的蠶絲業(yè)為例，19

25、27年至1930年，當(dāng)?shù)卣I設(shè)蠶絲改良所，幫助蠶農(nóng)改良蠶種以提高產(chǎn)量，改良的過程卻頗多曲折。改良蠶種“初試行于蕭山，以該縣蠶農(nóng)均已購有土種，經(jīng)省政府籌發(fā)巨款，將農(nóng)民所有之土種，一律給價(jià)收買焚毀，同時(shí)以改良蠶種無價(jià)補(bǔ)充，而農(nóng)民仍不愿接受，群起責(zé)難；嗣由指導(dǎo)所擔(dān)保平均有六成以上之收成，若將來結(jié)果不及此數(shù)，準(zhǔn)由官廳按數(shù)賠償；尤恐空言不能取信，乃先將現(xiàn)款匯存沈玄廬先生處，俾作擔(dān)?！保ㄗⅲ荷蚓湃纾骸栋四陙碚憬【葷?jì)蠶絲事業(yè)之概述》，《浙江省建設(shè)月刊》第9卷第3期，1935年，第77頁。）。幸好這幾年風(fēng)調(diào)雨順，加之蠶繭與蠶絲的市場行情緊俏，農(nóng)民收入尚佳，蠶絲改良初顯成效。1931年以后，國內(nèi)局勢變得更加

26、混亂，產(chǎn)品的銷售市場緊縮，蠶絲改良所的處境較為艱難。鑒于此，中央與地方政府對(duì)栽桑、發(fā)種、育蠶指導(dǎo)、收繭、繅絲、銷絲等項(xiàng)實(shí)施統(tǒng)制管理，取得了一些成績。通過這一個(gè)“點(diǎn)”，可窺知南京國民政府運(yùn)用行政權(quán)威，采取多種手段為民族工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。此外，在發(fā)揚(yáng)民族主義的口號(hào)下，國內(nèi)開展了轟轟烈烈抵制外貨的國貨運(yùn)動(dòng)，凝聚社會(huì)的整體力量去振興民族工業(yè)。然而，戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)使中國民族工業(yè)再次陷入了絕境，為避免充當(dāng)炮灰與保留基礎(chǔ)，國內(nèi)大部分工廠進(jìn)行西遷。中國實(shí)業(yè)的發(fā)展需要穩(wěn)定的國內(nèi)政治局面與和平的國際環(huán)境，而當(dāng)時(shí)的中國卻被內(nèi)憂外患弄得焦頭爛額，振興實(shí)業(yè)的夢想化為泡影。 　　(二)職業(yè)教育——訓(xùn)練謀生

27、技能，避免失業(yè)或增加就業(yè)機(jī)會(huì) 職業(yè)教育，就是授予未就業(yè)人員、面臨失業(yè)威脅的在職人員或已失業(yè)者從事某種生產(chǎn)、工作所需知識(shí)和技能的教育。中國的職業(yè)教育萌芽于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，于民國初年得到了充分的發(fā)展，以1917年5月中華職業(yè)教育社的創(chuàng)立為成熟標(biāo)志。教育界與實(shí)業(yè)界各方人士面對(duì)“在失業(yè)者方嗟嘆活計(jì)之難尋，在事業(yè)界方憂慮需用人才之無多”的現(xiàn)狀，黃炎培提出要“溝通教育與職業(yè)”，改變普通教育與社會(huì)需求相脫節(jié)的局面，消除大學(xué)生“畢業(yè)即失業(yè)”的不良社會(huì)現(xiàn)象。為此，中華職業(yè)教育社創(chuàng)建后，通過調(diào)查研究、演講、職業(yè)指導(dǎo)與出版等工作的開展，對(duì)全國的職業(yè)學(xué)校及其畢業(yè)生進(jìn)行定量分析，以演講的方式宣傳職業(yè)教育的思想，借助

28、職業(yè)指導(dǎo)這一先決條件，為職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)與畢業(yè)生就業(yè)指引了方向，出版關(guān)于國外先進(jìn)的職業(yè)教育理論與國內(nèi)職業(yè)教育的實(shí)施情況的論著，讓世人了解職業(yè)教育，增強(qiáng)民眾的職業(yè)教育意識(shí)。中華職業(yè)教育社沒有停留于宣傳層面，而是把注意力更多地投向社會(huì)實(shí)踐層面，從為貧寒子弟設(shè)立新的職業(yè)學(xué)校和為在職人員提供職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育兩方面，積極地推廣職業(yè)教育。 在1927年南京國民政府形式上統(tǒng)一全國政權(quán)之前，職業(yè)教育多是由教育界與實(shí)業(yè)界的知名人士積極倡導(dǎo)，呼吁社會(huì)各方力量的踴躍參加與大力支持，國家很少介入。而1927年南京國民政府成立后，情況則發(fā)生了變化，為了鞏固新生政權(quán)的統(tǒng)治基礎(chǔ)，遏制勢如潮涌的失業(yè)大軍，加之職業(yè)教育在解決就

29、業(yè)方面所具有的社會(huì)成效，政府當(dāng)局運(yùn)用行政權(quán)力，采取多種措施給予保護(hù)與支持，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督與控制，其中對(duì)勞工教育的重視程度尤為突出。1931年，實(shí)業(yè)部為謀全國勞工教育之發(fā)展，會(huì)同教育部擬定勞工教育設(shè)計(jì)委員會(huì)章程，并于1931年5月12日會(huì)令公布。1932年2月公布施行《勞工教育實(shí)施辦法大綱24條》，該大綱規(guī)定：“勞工教育分識(shí)字訓(xùn)練，公民訓(xùn)練，及職業(yè)補(bǔ)習(xí)三種，凡農(nóng)工商各界勞工均應(yīng)受此種訓(xùn)練，責(zé)成地方教育行政機(jī)關(guān)督促當(dāng)?shù)剞r(nóng)工商及其他各業(yè)之廠場公司商店等負(fù)責(zé)完成之”（注：錢景舫、劉桂林：《論中華職業(yè)教育社在近代教育中的地位和作用》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》1998年第4期，第9

30、4頁。）。隨后，全國各地一律遵照勞工教育實(shí)施大綱，籌設(shè)勞工學(xué)校。據(jù)調(diào)查，1929年，北平市共有市立民眾學(xué)校38班，學(xué)生人數(shù)1，533人，1930年增至68班，學(xué)生數(shù)為1，618人，1931年增至74班，學(xué)生人數(shù)為1，704人。其他地方情況大體類似，只是數(shù)量上存有差異。此外，政府鑒于職業(yè)指導(dǎo)的重要性，命各省設(shè)立專門職業(yè)指導(dǎo)機(jī)關(guān)。1933年7月教育部頒發(fā)《各省市縣教育行政機(jī)關(guān)暨中小學(xué)施行升學(xué)及職業(yè)指導(dǎo)方法大綱》，至此，職業(yè)指導(dǎo)實(shí)踐在官方指導(dǎo)下全面展開（注：孫本文：《現(xiàn)代中國社會(huì)問題》(第4冊(cè))，上海商務(wù)印書館1947年版，第135頁。）。中國的職業(yè)教育秉承著“教育救國”的主旨，最初由社會(huì)團(tuán)體舉辦，

31、后來轉(zhuǎn)向了以國家倡導(dǎo)為主，社會(huì)辦學(xué)為輔，“使一般勞工階級(jí)，都能受過相當(dāng)職業(yè)教育，獲得職業(yè)上必須的知識(shí)技能”。這種由職業(yè)學(xué)校教育、職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育與職業(yè)指導(dǎo)等三方互動(dòng)形成的職業(yè)教育，適合了中國國情。然而，抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)中斷了職業(yè)教育的繁榮局面，最終“職業(yè)救國”的夢想成為天方夜譚，其應(yīng)對(duì)失業(yè)的根治作用亦受到了限制。 　　　　三、結(jié)論 綜上觀之，面對(duì)失業(yè)恐慌的種種危害，南京國民政府采取了傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融的治理失業(yè)的措施，堅(jiān)守“堵”源與疏導(dǎo)的原則，盡量避免失業(yè)人數(shù)的增加，同時(shí)運(yùn)用多種手段促進(jìn)社會(huì)再就業(yè)工程的構(gòu)建，安置社會(huì)上失業(yè)與無業(yè)的閑散人員。南京國民政府憑借政權(quán)的力量，在繼承傳統(tǒng)的救濟(jì)

32、失業(yè)方式的基礎(chǔ)上，借鑒了西方國家治理失業(yè)的方法，并訴諸于法理層面，結(jié)合各地的實(shí)際情況采用標(biāo)本兼治的方法，發(fā)起了應(yīng)對(duì)失業(yè)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。這種以國家為主導(dǎo)，社會(huì)各界紛紛響應(yīng)的運(yùn)動(dòng)，改變了昔日社會(huì)民間勢力為之奔走呼號(hào)、國家則持觀望態(tài)度的尷尬局面。在多方力量的共同協(xié)作下，增強(qiáng)了社會(huì)吸納無業(yè)或失業(yè)人員的能力，為失業(yè)群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。經(jīng)過不懈的努力，失業(yè)危機(jī)得到了一定程度的緩解。 然而，南京國民政府沒有從根本上解決失業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)所謂的“充分就業(yè)”。從失業(yè)對(duì)策本身而言，南京國民政府應(yīng)對(duì)失業(yè)的對(duì)策不同于西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代式，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的中西雜糅式，既有對(duì)中國舊有方式的繼承，又有對(duì)西方現(xiàn)代方式的引進(jìn)與

33、借鑒，但主要還是依靠傳統(tǒng)的治理方式。這種失業(yè)對(duì)策與西方國家相比具有明顯的滯后性。如，當(dāng)時(shí)一些歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)普遍采用失業(yè)保險(xiǎn)制度，社會(huì)成效頗佳。而中國的失業(yè)保險(xiǎn)僅限于法律層面(我們暫且不考慮多種因素的不利影響)，離實(shí)踐層面還有相當(dāng)長的距離。此外，中國的失業(yè)對(duì)策主要側(cè)重于事后的補(bǔ)救，其未雨綢繆的防范能力十分有限，因而很難實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的完美效果。 從客觀的社會(huì)環(huán)境來看，首先，經(jīng)濟(jì)的衰敗使國家財(cái)政愈加捉襟見肘。失業(yè)救濟(jì)是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，耗資巨大，國家卻無力提供其經(jīng)營運(yùn)作所需要的巨額資金，有些治理措施不得不擱淺作罷，如失業(yè)保險(xiǎn)因資金的缺乏而無法切實(shí)有效地推行。為此，失業(yè)對(duì)策的社會(huì)功能

34、受到了限制。其次，復(fù)雜動(dòng)蕩的政治局面，降低了政府的行政效率。20世紀(jì)30年代的中國國內(nèi)外戰(zhàn)爭連續(xù)不斷，南京國民政府集中力量開展政治與軍事斗爭，無暇給予失業(yè)問題更多的關(guān)注?？谷諔?zhàn)爭的全面爆發(fā)中斷了原本有序的救濟(jì)行動(dòng)，新一輪的失業(yè)狂潮再次襲來，政府對(duì)此是“心有余而力不足”，失業(yè)問題變成了歷史遺留問題。最后，中國幅員遼闊，人口基數(shù)過大。政府對(duì)失業(yè)救濟(jì)雖有通盤之計(jì)劃，惟因全國地域廣大，失業(yè)群眾殊多，“欲求皆沾救濟(jì)之實(shí)惠，亦惟勢所難能”。中國人口過多是勞動(dòng)力市場供大于求的根源所在，也是無法根治失業(yè)的主要因素之一，唯一的辦法就是控制人口增長，而南京國民政府不可能把其作為一項(xiàng)長期國策加以推行。總之，雖然南京國民政府的失業(yè)對(duì)策存在諸多弊端，再加上客觀因素的影響，以致于失業(yè)問題最終沒有得以徹底解決，但其治理失業(yè)的嘗試及其取得的經(jīng)驗(yàn)，是值得我們借鑒的，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)給以充分肯定。