加強領導監(jiān)督機制建設的思考

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1、加強領導監(jiān)督機制建設的思考 健全領導監(jiān)督機制是我們黨的一貫主張也是防止權力腐敗和蛻變的關鍵環(huán)節(jié)。本人結合所學理論和現實實踐就建立領導監(jiān)督機制的必要性與艱巨性、現行領導監(jiān)督機制的問題與對策等方面作一些思考并撰寫了此文。 一、建立有效領導監(jiān)督機制的必要性與艱巨性 （一）領導權力是一把雙刃劍具有雙向發(fā)展、雙向作用的可能性。在我國一切權力屬于人民但直接行使權力的是受人民委托的黨政機關及其他組織特別是從事黨和國家事務管理的各級領導干部掌握著人民貼賦予的大大小小的權力。這種權力所有者與使用者不完全一致性就決定了權力運行具有雙向特點。一方面權力的行使者體現權力所的者整體的意志全心全意為人民服務這

2、就指權力向正向發(fā)展。但另一方面也決定了權力的運行具有反向發(fā)展的可能性。因為人民無法保證每一個權力代行者永遠忠誠行使權利的領導往往有自身或小團體獨立的利益主觀上引發(fā)角色認同的錯位以至造成國家權力部門化部門權力利益化部門利益私有化從中產生大量的腐敗分子和腐敗行為危害了人民利益。 （二）沒有監(jiān)督的權力是危險的權力它總是趨向于反向發(fā)展。任何個人即使是黨員領導干部都是生活在社會中的人其覺悟有高低之分品德有優(yōu)劣之別能力有大小之差就是覺悟較高、品德較優(yōu)的人因受各種因素影響也可能發(fā)生的消極變化。再加上由于受社會和歷史條件的限制領導者對客觀世界的認識不可能全部都是正確的認識上的片面、偏差及至錯誤會經常發(fā)生導

3、致領導權力運用容易出現不正當現象造成很大的社會危害。從西方普遍采用的“人性本惡”的觀點來分析人的本性是惡的是自私的一但人擁有權力而沒有監(jiān)督與制約必然會用權力去謀求私利造成權力濫用產生腐敗。大量事實證明大多數腐敗行為或腐敗分子的產生大都處在監(jiān)督力量薄弱或不易監(jiān)督的領域和崗位。如重點工程等臨時機構、經濟政治要害部門及“一把手”等。主要原因就是忽視了監(jiān)督或鑒于其政治、經濟權力強大而輕易不敢監(jiān)督與制約。如1999年我市查處的領導干部腐敗案大多數都涉及到“一把手”腐敗問題。去年查處的高速辦、506省道改建指揮部窩案串案也都是涉及到監(jiān)督與制約比較薄弱經濟權力高度集中的重點工程領域。 （三）強化領導監(jiān)督

4、機制是一項長期艱巨的任務。由于領導權力的嬗變具有“人性本惡”的內在特性權力行使者主觀上總是設法減弱或逃脫各種制度的制約和規(guī)范。同時由于權力實施過程的極其復雜性和多樣性權力監(jiān)督與嬗變成為長期共存的矛盾對立面。使建立有效的領導監(jiān)督機制是一項長期而又艱巨的任務。拿我市前幾年查處的重大腐敗案件來分析。1999年查處的黨政機關領導腐敗大案懲處了十幾位科、處級領導干部。應該說查處力度前所未有全市黨員領導干部受到的教育是深刻的。但就在此后不到二年時間20__年又相繼查處了市高速辦、506省道改建指揮部貪污受賄大案又涉及到十幾位副局級以上的領導干部。有的腐敗分子就在1999年腐敗大案查處期間或不久就開始大肆收

5、受賄賂個別甚至是1999年腐敗案件中受查處的人員。可見反腐敗的任務是極其艱巨的其決定了領導權力監(jiān)督與制約也同樣具有長期性和艱巨性。 二、我國現行領導機制存在的主要問題 隨著民主與法制建設的不斷發(fā)展我國社會主義領導監(jiān)督機制已初步形成各種監(jiān)督機制得到加強大批法律法規(guī)相繼出臺增強了領導監(jiān)督的有效性。然而現行監(jiān)督體系還只是初步形成還很不完善主要表現在以下幾方面： （一）監(jiān)督機構監(jiān)督力度不夠缺乏獨立性。改革開放以來黨和政府致力于國家權力監(jiān)督制度的建設取得了可喜成績。如以法律的形式明確規(guī)定國家權力監(jiān)督的原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督內容設置較全面的監(jiān)督機構等等但與人們的期望和社會主義市場經濟建設和

6、要求還有距離監(jiān)督不力已是眾所周知的事實。而監(jiān)督方面存在首要問題便是監(jiān)督機構缺乏獨立性。監(jiān)督從理論上說就是以權制權要求監(jiān)督主體和客體的權力是平等的也就是說是“異體”。監(jiān)督領導權力旨在治官而非治民要治官就要有能制約官的權力。監(jiān)督權的設置又是個相當復雜的問題權力設置過大可能干擾被監(jiān)督權力的正常運行降低其工作效率設置過小則無法實現監(jiān)督目的甚至會為監(jiān)督客體抵制監(jiān)督提供法律依據。我國目前監(jiān)督權設置方面存在的主要問題是權力過小且缺乏獨立性。 一是一些政府專門的監(jiān)督機構大多設在系統(tǒng)內部接受上級監(jiān)督機關和同級黨委、政府機關的雙重領導其財政經費、人員編制、人事任免主要由同級黨委和政府機關控制形成一種監(jiān)督主體受制

7、于監(jiān)督客體的附屬型監(jiān)督關系因而缺乏獨立性從而嚴重削弱了監(jiān)督權威弱化了監(jiān)督機制的職能。如我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門監(jiān)察機構的設置都隸屬于相應鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門無法實施平等監(jiān)督權又造成監(jiān)督主體和客體交叉不利于監(jiān)督工作開展。又如審計部門作為政府一個部門機構來設置不象西方一些國家把審計機構獨立于政府機構之外使其實施強有力的經濟審計監(jiān)督作用。 二是人大、司法等部門監(jiān)督力度不強。人大監(jiān)督是代表人民的監(jiān)督其具有最高監(jiān)督權。其對黨和政府實施人事、財政和政府工作的監(jiān)督。但在實際監(jiān)督中作用發(fā)揮并不明顯。如人大代表對“一府二院”報告的審議因為人大代表的構成中直接來自人民群眾的少大都數還是權力部門的領導再加上素質因素和參政能力的影響直

8、接來自群眾的代表沒能起到真正監(jiān)督作用同時存在監(jiān)督主、客體變相混淆的弊端。司法部門的監(jiān)督主要體現在對腐敗分子的懲處力度上。據統(tǒng)計1995年至20__年溫州市因經濟犯罪被判刑事責任的領導干部緩刑占了21％這種緩刑過多過濫的現象說明司法部門對領導干部監(jiān)督力度上的弱化。又如新聞媒體監(jiān)督負面新聞拍攝后的播放率過低等。 （二）監(jiān)督法規(guī)不完備現行監(jiān)督法規(guī)存在許多不足。 在我國憲法和其他法律中雖然有關于監(jiān)督條文但不系統(tǒng)、不具體難以操作。我國至今沒有一部統(tǒng)一的監(jiān)督法因而難以形成的法律監(jiān)督為主、其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督合力。一方面在已有的法律法規(guī)中賦予監(jiān)督主體的權力明顯不夠。如人民民主監(jiān)督方面對人民參與監(jiān)督的性

9、質、地位、作用、方法、途徑等缺乏系統(tǒng)的法律依據和保障。沒有充分發(fā)揮廣大人民群眾參與領導權力監(jiān)督的積極性和信心。另一方面對監(jiān)督客體的義務規(guī)定不明確而且從監(jiān)督范圍上說監(jiān)督權力未能覆蓋被監(jiān)督權力致使某些權力仍游離于監(jiān)督范圍之外為領導濫用權力提供條件和空間。如當前反映較為集中的領導決策領域的監(jiān)督問題。據相關部門分析因領導決策失誤造成的浪費遠遠超過因領導經濟腐敗造成的損失。而目前對領導決策失誤缺少責任追究制度致使輕率拍板憑領導個人好惡決策的現象較為普遍地存在造成巨大損失。又如對重點工程的領導權力監(jiān)督也相當薄弱往往成為違法違紀和滋生腐敗的溫床。 （三）監(jiān)督體制不健全監(jiān)督功能存在缺陷。 合理的監(jiān)督應

10、是自上而下的監(jiān)督、外部權力監(jiān)督、內部平行制約及自下而上監(jiān)督的有機統(tǒng)一。傳統(tǒng)的監(jiān)督體制是自上而下的監(jiān)督與以上級黨委為中心的權力輻射體制相適應優(yōu)長之處在于效率較高但權力依附使其具有避免不了的弊端而且這種監(jiān)督體制在事實上弱化甚至摒棄其他監(jiān)督類型從根本上背離社會主義的本質而且造成事后追懲相對容易事前、事中監(jiān)督艱難。因為事前是上級決策事中是執(zhí)行上級決策監(jiān)督機構難以介入致使一些本來可以避免的錯誤發(fā)生給國家和人民帶來巨大的損失。這是領導監(jiān)督功能上的嚴重缺陷。 三、加強領導監(jiān)督機制建設的對策思考 建立健全領導監(jiān)督機制是一項艱巨而復雜的工程針對我國當前的實際情況和現有的領導監(jiān)督體系存在的突出問題。要從以下

11、幾方面著手改進： （一）必須完善領導監(jiān)督主體體系保證監(jiān)督機構的相對獨立性。 一是完善國家權力機關的監(jiān)督。提高人大組成人員的總體素質使精通財務專業(yè)知識、法律知識、參政議政能力強的人員充實到人大隊伍中去根據憲法和法律對“一府二院”及其工作人員實施全面監(jiān)督。人代會期間人大代表的構成要趨向合理化直接來自人民群眾的代表比例要相應增加來自各條戰(zhàn)線的特別是財務、法律等中介組織的專業(yè)人員比例要有所提高來自行政權力機關的代表適當減少確保實施有效監(jiān)督。 二是加強執(zhí)政黨監(jiān)督。中國共產黨作為執(zhí)政黨既是監(jiān)督主體又是被監(jiān)督的主體。要強化各級紀委的監(jiān)督功能提高紀委在各級黨委中的政治地位和政治權力。中紀委把各部門的紀

12、委書記（紀檢組長）改為中紀委駐各部的工作人員使監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的界限明晰化。各級地方政權機構在提高紀委的政治地位方面作了相應措施。這些辦法都旨在加強黨對領導權力的監(jiān)督符合監(jiān)督“異體”及以權制權的基本原理收到較好監(jiān)督效果類似的工作需要作不斷的有益的探索和實踐。 三是加強司法監(jiān)督。要加大對濫用權力而造成不良后果的領導者的刑事懲罰克服緩刑過多過濫的不正?，F象真正做到法律面前人人平等。 四是強化行政機關內部的專門機關監(jiān)督。加強行政監(jiān)察機關部門的監(jiān)督尤其是要進一步加強審計監(jiān)督在我國審計部門不可能同其他一些國家一樣獨立于政府機構之外但要賦予審計機構更多的權力確保其相對的獨立性對領導權力實施強有力的審

13、計監(jiān)督。 五是要加強輿論監(jiān)督。新聞報道要克服“捂蓋子”的作風揭露錯誤事實的報道簽發(fā)權要下放不能層層簽批造成播放率過低的現象。同時要加強記者隊伍的建設切實搞好對新聞記者的思想道德、職業(yè)道德教育。要充分發(fā)揮人民民主監(jiān)督利用人民廣泛的民主權力使其轉化為對國家機關工作人員監(jiān)督的多樣化形式和渠道。如我市干部任命公示制度就是人民實施民主權利監(jiān)督的重要方面要在更多領域償試推廣。 （二）擴大監(jiān)督主體的權力形成全方位的社會監(jiān)督力度。 首先要強化人民代表大會的監(jiān)督職權要擴大各級人大及其常委會的職權制定相應的法規(guī)明確其監(jiān)督的形式、規(guī)則和手段確保質詢、調查、彈劾、罷免等權力的落實。其次要保證政協(xié)和各民主黨派

14、參加監(jiān)督。要讓民主黨派知情悉政參與監(jiān)督；還要注意吸收民主黨派人士參與監(jiān)督部門的工作吸收他們參與集體的查處。第三健全信訪舉報制度。信訪舉報是群眾的重要監(jiān)督權其優(yōu)點是能夠揭露專門監(jiān)督機構不易直接發(fā)現的線索。應建立對舉報人的保密、保護、獎勵等一系列制度。第四擴大新聞媒體的監(jiān)督力量形成社會性的監(jiān)督網絡。 （三）健全監(jiān)督制度加強領導監(jiān)督的法律法規(guī)制度建設。 加強領導監(jiān)督首先要加強監(jiān)督制度建設。其一制度條文要細化、具體化便于在實踐中對照操作。其二制度條文要定量化要有定性的具體數據盡可能減少執(zhí)行過程中的隨意性、解釋中的“彈性”使別有用心者無法鉆制度空子。其三、要明確制度監(jiān)督與執(zhí)行者。加強領導監(jiān)督關鍵

15、在于加強法制建設首先要加強立法使監(jiān)督有法可依逐步實現法律化依法而治不能靠“靈活掌握”。其次要以法治取代人治杜絕以言代法、以權代法現象再次要明確監(jiān)督客體的法律責任盡量使法律法規(guī)覆蓋領導整個權力。如應盡快著手制訂領導決策失誤責任追究制等重要監(jiān)督制度。 （四）嚴格限制領導個人權力加強民主集中的領導體制。關鍵是防止領導權力過大和過于集中必須對每個干部重點是各級領導班子成員和主管部門領導人的權務范圍作出明確、嚴格的界定。首先是分解權力把集中于一人之權分散到多人身上形成制約。我市從去年8月份開始對12個部門作了分權制衡的試點工作注重職權分解解決權力過于集中問題旨在建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約

16、有效的權力運行機制從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對領導權力的監(jiān)督。如市財政加強對稅收執(zhí)法權的監(jiān)督和制約實行追案、稽查、審理、執(zhí)行“四分離”建立起機構內互相獨立又相互制約機制。市公安局把辦理護照工作流程分解成5個階段。市國土資源局把建設用地報批分5個階段對部分集中權力進行分解和配置避免權力過于集中而產生腐敗。市審計局實行四級審計復核制等等這些做法取是有益的探索但要科學分權正確處理好監(jiān)督和行政效率的關系。其次是重大決策、重要干部任免、重要建設項目的安排、大額度資金的使用等事項必須經集體討論不準領導個人或少數人拍板專斷。最后是盡可能實行黨務、政務活動的公開化增加透明度把領導干部運用權力的過程置于廣大黨員和群眾的直接監(jiān)督之下使個人權力運作始終納入組織和社會的視野之中。同時要注意監(jiān)督決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權這三者之間的串位取代現象建立嚴密的互相監(jiān)督、互相約束制度。 第 10 頁 共 10 頁