談談20001江蘇省地方政府土地財政問題研究畢業(yè)論文

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1、 　　談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 工商管理碩士（MBA）研究生 學位論文計劃及開題報告書 學 號 1160833027 姓 名 研 究 方 向 財務管理 指導教師 姓名、職稱 培 養(yǎng) 學 院 商學院 開題報告時間 2014 年 3 月 15 日

2、 河海大學研究生院制表 1 摘要 近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，中國城市化進程越演越烈。隨著城區(qū)面積的不斷外延，人們對土地的需求量也隨之增多。地方政府作為當?shù)赝恋刭Y源的管理者和經(jīng)營者通過招拍掛等一系列制度將土地轉讓給團體和個人從而獲得直接受益的比重日益提高。從土地轉讓而衍生出來的土地融資也在間接的助推地方政府這樣一種運作土地的沖動。地方政府對土地財政的過度依賴引發(fā)出了諸如土地收益的短期性；經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)性；?房價的助推器?；強征強拆；失地農(nóng)民等等一系列的經(jīng)濟問題以及社會問題。 土地財政即為土地出讓收入,在我國各地方政府財政運行中扮演著十分重要的角色,己然在

3、全國各個城市表現(xiàn)得非常突出。然而,土地財政在地方政府可支配財力中到底有著怎樣的重要作用,土地財政對整個經(jīng)濟運行有著怎樣的影響,人們并沒有一個清晰、具體的認識。近年來我國城市化發(fā)展步入快車道,這就需要政府投入大量的資金、土地和技術。但1994年起我國實行的分稅制使?財權上移,事權下移?,地方政府要做的事越來越多,而手中可支配的財力卻越來越有限,城市建設資金籌資渠道相對狹窄,各地方政府都面臨資金短缺的局面,地方財源不足,于是自然就想到了賣地,賣地獲得的收益巨大,致使地方政府的財政收入越來越依賴于土地財政收入,而這種依賴性顯現(xiàn)出愈加強烈之勢。土地財政在粗放利用土地的同時,還引發(fā)出許多社會不公現(xiàn)象,與

4、當今社會和諧發(fā)展的步調不一致。地方政府過度依賴土 2 地財政的現(xiàn)狀不改,政府和房地產(chǎn)商就會繼續(xù)賣地、囤地,這勢必會引發(fā)更多的社會矛盾。因此,目前我國面臨著一個很嚴峻的問題,就是怎樣在減少地方政府對土地財政的過度依賴的同時保障地方政府擁有充足的財政資金進行地方建設。而對此問題的解決,從其根本上來說,必須改革現(xiàn)有的土地財政狀況,現(xiàn)有的狀況不改,任何措施都控制不了地方政府出讓土地的行為。 本文以所在當?shù)氐恼恋刎斦嚓P數(shù)據(jù)為案例并結合翔實的國內外數(shù)據(jù)，對當前地方政府的土地財政現(xiàn)狀以及過度依賴土地財政的原因進行深入的剖析，同時對國家實行的財政分稅制改革給地方政府帶來的影響以及與政府對土地財政依賴

5、的關聯(lián)性展開了探討。最后，本文嘗試著從宏觀和微觀兩種角度來給出解決土地財政問題的對策及建議。 關鍵詞：?土地財政?；分稅制改革；土地出讓金管理；違法用地； Abstact In recent years, a 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文long y the leap-forent of Chinas urbanization process is escalating. As the extension of urban area, people of th

6、e land demand has said. As the local managers and operators of land resources of local government through the call auction, and a series of system to transfer the land to groups and individuals to obtain the proportion of direct benefit is increasing day 3 by day. Derived from land transfer land f

7、inancing are also indirectly boost local government land such a operation. Dependence on the land finance of local government is caused out of the land benefit such as short-term; Unsustainable economic development; ;Booster; of the price of the house; Forcing evictions; Land-lost farmers, and so on

8、 a series of economic and social problems.Land Key ; Land management; Illegal land; 目 錄 1.1 選題背景、目的和意義 1.1.1選題背景 1.1.2目的和實踐指導意義 1.2 國內外研究現(xiàn)狀 1.3 研究方法與技術路線 1.4 研究內容與創(chuàng)新點 2.1概念界定 2.1.1地方財政收入 2.1.2土地財政 2.1.3土地出讓金制度 4 2.1.4土地掛拍賣制度 2.1.5土地財政的含義 2.1.6政府土地收益的定義 2.2 相關理論 2.2.1分權體制下的稅收理論

9、 2.2.2財政理論 2.2.3土地收益分配理論 2.2.4土地產(chǎn)權理論 2.2.5 委托 理論 3.1 我國?土地財政?問題現(xiàn)狀。 3.2 我國?土地財政?問題形成的原因。 3.2.1 分稅制改革。 3.2.2 現(xiàn)行土地稅收制度。 3.2.3 現(xiàn)行土地所有權制度。 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文4.1 江蘇省地方政府財政收支現(xiàn)狀 4.2 江蘇省地方政府?土地財政?問題 4.3 江蘇省地方政府?土地財政?問題對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響。

10、 1.1 從宏觀角度提出解決?土地財政?問題的對策 5 1.2 從江蘇省地方政府角度出發(fā)，提出解決?土地財政?問題的建議 6.1 結論 6.2 本文局限性 6.3 展望 1．1課題研究背景和意義 1.1.1 研究背景 社會主義市場經(jīng)濟體制建立以來，由于政府引入了市場機制對資源進行更為有效的配臵，勞動者的積極性得到了充分調動，在‘無形的手’調控下，中國經(jīng)濟的發(fā)展取得了舉世矚目的成績。同時，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展．中國工業(yè)化和城市化水平不斷提高，城市規(guī)模不斷擴大，對具有承載功能的土地需求也越來越多．由于中國相關土地制度的不完善，城市在擴張的過程中，產(chǎn)生了種種問題。這些問題涉及到

11、各個方面，既有政洽的，也有經(jīng)濟的，還包括生態(tài)環(huán)境上的：如人均耕地減少過快、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、土地違法事件屢有發(fā)生等等。這些問題的產(chǎn)生，都與土地資源管理不善有著或多或少的聯(lián)系。尤其是近幾年，地方政府財政過度依賴上地出讓金等土地收益的短期行為、以及出此衍生出的一系列‘土地財政?問題，受到政府和社會各界的廣泛關注，相應的政策措施陸續(xù)出臺。但加強對土地財政的控制和管理的過程中仍然存在諸多不盡如人意之處。因此，只有對?土地財政問題 6 的現(xiàn)狀、成因作出細致的分析，才能真正找出地方政府?土地財政’問題的困局所在，從而更好的解決土地財政對城市發(fā)展帶來的負面影響。 自21世紀以來,地方政府的土地財政問題等

12、被關注的社會問題，在新聞媒體廣泛報道影響下逐漸成為社會熱點話題。隨著地方政府土地出讓收入增加,地方政府越來越依賴土地財政,給中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來許多弊端。我國目前正處于在一個快速城市化的過程，在這種情況下我國城市建設資金的需求是非常大的,如果過度依賴土地財政的情況繼續(xù)發(fā)展下去，就會引發(fā)一系列問題，阻礙我國經(jīng)濟的健康有序的發(fā)展。 根據(jù)財經(jīng)X報道數(shù)據(jù)顯示，2012年里我國地方財政支出已經(jīng)超出十萬億，收支差額日益擴大。近年來地方財政支出遠超過地方財政收入，如此不平衡的地方經(jīng)濟使得地方政府把目光轉向了?土地財政?這顆搖錢樹，?土地財政?不斷增長也間接性的導致房價的不斷抬高，就以上可以預見的問題，

13、本文將以江蘇省地方財政問題為研究對象，結合數(shù)據(jù)圖表進行分析了解當?shù)赝恋刎斦幕厩闆r，在此基礎上提出相應的解決方案和措施，給當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展提供一個方向。 1 課題研究的背景和意義 土地財政是我國上個世紀 90 年代以來出現(xiàn)的一種獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象，同時是指地方政府出讓土地使用權獲取收益的一種行為，在中國經(jīng)濟發(fā)展的前提下土地財政收入急劇增加,目前己占到全國地方財政收入的將近一半。土地財政主要指地方政府憑借掌握土地所有權這一特殊 7 的角色，利用我國土地獨有的二元管理制度，即土地所有權和使用權分 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文

14、 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文離這一現(xiàn)象，通過?招拍掛? ①形式轉讓土地使用權，來獲取巨額土地出讓金，借以維持財政支出的現(xiàn)象。土地作為一種特殊的稀缺資源，經(jīng)歷了從產(chǎn)品功能—資本功能—金融功能的轉換，理論上，把土地這種稀缺資源轉化為經(jīng)濟利益，以避免資源濫用無可厚非，但實際上，土地出讓金已經(jīng)取代了其他稅費等收入，成為了我國地方政府財政收入的支柱，這就形成了財政收入的土地依賴癥。有數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓收入從 2001 年的 1296 億元已經(jīng)發(fā)展到 2009 年的 1.6萬億元，其占地方財政收入的比例從 16.6%躍至 48.8%，到了 2010 年，2.7 萬億的

15、土地出讓金占地方財政收入的比重更高達 66.5%。因而土地財政又有?第二財政?之稱。②這種靠土地吃飯，坐吃山空的財政方式對我國財政的持續(xù)發(fā)展十分不利，我國地方政府今后的道路該如何走下去，已經(jīng)引起諸多專家學者的重視和反思，這一問題的研究和解決，具有十分重要的現(xiàn)實意義。 土地財政即為土地出讓收入,在我國各地方政府財政運行中扮演著十分重要的角色,己然在全國各個城市表現(xiàn)得非常突出。然而,土地財政在地方政府可支配財力中到底有著怎樣的重要作用,土地財政對整個經(jīng)濟運行有著怎樣的影響,人們并沒有一個清晰、具體的認識。近年來我國城市化發(fā)展步入快車道,這就需要政府投入大量的資金、土地和技術。但1994年起我國實

16、行的分稅制使?財權上移,事權下移?,地方政府要做的事越來越多,而手中可支配的財力卻越來越有限,城市建設資金籌資渠道相對狹窄,各地方政府都面臨資金短缺的局面, 8 地方財源不足,于是自然就想到了賣地,賣地獲得的收益巨大,致使地方政府的財政收入越來越依賴于土地財政收入,而這種依賴性顯現(xiàn)出愈加強烈之勢。土地財政在粗放利用土地的同時,還引發(fā)出許多社會不公現(xiàn)象,與當今社會和諧發(fā)展的步調不一致。地方政府過度依賴土地財政的現(xiàn)狀不改,政府和房地產(chǎn)商就會繼續(xù)賣地、囤地,這勢必會引發(fā)更多的社會矛盾。因此,目前我國面臨著一個很嚴峻的問題,就是怎樣在減少地方政府對土地財政的過度依賴的同時保障地方政府擁有充足的財政資

17、金進行地方建設。而對此問題的解決,從其根本上來說,必須改革現(xiàn)有的土地財政狀況,現(xiàn)有的狀況不改,任何措施都控制不了地方政府出讓土地的行為。 1.1.2研究目的和意義 近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，中國城市化進程越演越烈。隨著城區(qū)面積的不斷外延，人們對土地的需求量也隨之增多。地方政府作為當?shù)赝恋刭Y源的管理者和經(jīng)營者通過招拍掛等一系列制度將土地轉讓給團體和個人從而獲得直接受益的比重日益提高。從土地轉讓而衍生出來的土地融資也在間接的助推地方政府這樣一種運作土地的沖動。地方政府對土地財政的過度依賴引發(fā)出了諸如土地收益的短期性；經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)性；?房價的助推器?；強征強拆；失地農(nóng)民等等一系列

18、的經(jīng)濟問題以及社會問題。 本文以江蘇省當?shù)氐恼恋刎斦嚓P數(shù)據(jù)為案例并 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文結合翔實的國內外數(shù)據(jù)，對當前地方政府的土地財政現(xiàn)狀以及過度依賴土地財政的原因進行深入的剖析，同時對國家實行的財政分稅制改革給地方政府 9 帶來的影響以及與政府對土地財政依賴的關聯(lián)性展開了探討。最后，本文從外因上研究如何規(guī)避土地財政的風險，嘗試給出了江蘇省地方政府?土地財政?解決問題的方案。 1.1.1 研究的理論意義 中國的土地財政收入的主要支撐是增

19、量土地，在土地財政嚴重的地區(qū)，地方政府的財政支出嚴重依賴賣地所得的土地出讓金。這是一種非常態(tài)的財政方式，這樣的財政狀況從理論上講并不符合經(jīng)濟持續(xù)增長規(guī)律的要求，會使得地方經(jīng)濟形成?賣地-征地-招拍掛?的模式怪圈，從而陷入土地財政的困境。對這一問題的剖析，在理論層面有著重要的意義。 第二，土地財政問題是當前熱點問題，對這一問題的研究豐富了土地收益理論。由于當前的地方政府都是一下子收取未來幾十年的土地出讓金，從政府的角度，就是提前把下幾任政府應得的土地收益收取了；從全社會的角度，土地財政的實質是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。這種方式在我國的出現(xiàn)并非偶然，它是與我國的土地所有

20、制度和管理制度等密切相關的。 極合理的開發(fā)利用土地資源方面傾斜。 1.1.2 研究的現(xiàn)實意義 土地財政問題是近年來諸多學者和官員關注的熱點問題，原因就是地方財政對土地出讓金的高度依賴，是諸多問題的起始環(huán)節(jié)，是引發(fā)諸多矛盾和危機的源頭。因此，為了我國經(jīng)濟的長遠可持續(xù)發(fā)展，緩解城市化過程中的種種矛盾，維持和諧的社會生活環(huán)境，土地財政問題的解決，刻不容緩。 第二，土地財政問題涉及的領域繁多，衍生的問題十分復雜，比如，房地產(chǎn)商把高額的土地出讓金轉嫁到土地之上使房價不斷攀升，住房問題已成為城市居民面臨的一大難題，大大損害了群眾的利益；再比如，農(nóng)村耕地不斷被占用，一方面使耕地面積不斷減少, 威脅

21、我國糧食安全；另一方面，失地農(nóng)民不斷增加，使城市流動人口膨脹，引發(fā)了一系列的社會問題。對土地財政問題進行研究和解決，有助于民生、環(huán)保、廉政等多領域問題的解決。 1.1.3 探索改良土地財政的途徑具有重大而現(xiàn)實的意義 11 城市的快速擴張制約我國土地財政的可持續(xù)性,土地財政助長我國城市用地的快速擴張和無序蔓延。土地資源是有限的,這種快速無序的擴張模式必定是不可持續(xù)的,達到一定瓶頸之后就會停止。而主要通過這種方式而獲得的土地財政也會隨之逐漸減少,政府靠賣地換錢來拉動地方經(jīng)濟增長的方法終會停止,這與走可持續(xù)發(fā)展的道路相恃。我國的城市化進程不斷加快,這就需要政府投入更多的財政資金去進行城市的

22、建設,如果地方政府的財政收入過度依賴于土地財政,只會使地方政府不斷的 手中有限的土地資源,在致使城市非理性擴張的同時,加劇土地的粗放利用,最終使土地財政走上?不歸路?。倘若繼續(xù)放任城市無序蔓延和土地的粗放利用,就會形成一種制約我國城市化發(fā)展的惡性循環(huán),到最后還可能 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文引發(fā)嚴重的社會危機和經(jīng)濟危機。因此,在土地財政終將滅亡的情況下,怎么才能夠保障地方政府擁有穩(wěn)定且充足的財政資金進行城市化建設,成為現(xiàn)階段我們面臨的重大現(xiàn)實問題。 1.

23、1.4 探究土地財政的相關問題可為改善所引發(fā)的問題提供參考 (1)現(xiàn)有的經(jīng)濟增長方式是通過 大量的土地資源來換取經(jīng)濟增長所需要的資金,這種增長方式是不可取的,將會制約我國經(jīng)濟的可持續(xù)性增長。 (2) 土地財政使城市用地無度擴張,土地粗放濫用,土地利用規(guī)劃不合理,抑制城市經(jīng)濟的正常發(fā)展。占用大量的耕地,糧食安全問題突出。 (3)同時土地財政不合理發(fā)展還造成了許多的社會不公平現(xiàn)象的產(chǎn) 12 生。耕地被占,而農(nóng)民得到的補償與失去的土地不成比例,失去土地農(nóng)民的福利待遇日趨下降,損害了農(nóng)民的切身利益;代際不公問題日漸突出,現(xiàn)任政府用來建設城市的資金是通過 大量有限的土地來獲取的,

24、預支了下屆政府的財政收入; 結、尋租腐敗現(xiàn)象屢見不鮮,導致大量的國有土地資產(chǎn)流失。通過研究地方政府為何如此強烈的依賴土地財政,土地財政在地方政府財政體系中扮演如何重要的角色,找到解決問題的辦法,增加地方財政的可持續(xù)收入,改良我國現(xiàn)有的土地財政狀況,能夠減輕地方政府過度依賴土地財政的不利局面,同時解決由土地財政帶來的許多社會問題,促進我國經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。 1.1.5 實踐指導意義 發(fā)現(xiàn)問題對癥下藥，根據(jù)基本實情增加整體主觀把控。?土地財政?的根源主要在于政府，要想解決?土地財政?問題就要從法律上嚴格規(guī)范地方政府土地出讓金制度，合理運用市場調控等手段，加強監(jiān)管制度。從實際出

25、發(fā)，具體問題具體解決，運用稅收和利率限制房地產(chǎn)過度發(fā)展，使其房產(chǎn)價格日益合理化，促使經(jīng)濟結構日益健康有序發(fā)展，達到利民惠民的目標。 國家對土地的名義所有權與地方政府對土地實際所有權的矛盾引發(fā)的一系列制度性缺陷是土地財政問題的主要原因,包括分稅制政策條件下 與地方之間事權與財權的混亂錯位,土地征收與征用過程中過度的行政干預,土地出讓過程不規(guī)范與監(jiān)管不力以及居民福利的缺失加上地方政府融資困難,地區(qū)經(jīng)濟增長約束與地方政府之間政績攀 13 比,住房商品化改革等，這一系列土地財政問題都對地方政府房地產(chǎn)市場、居民、社會帶來消極影響。一方面,它惡化地方政府未來財政健康發(fā)展,致使城建土地資源出現(xiàn)嚴重

26、浪費現(xiàn)象,激發(fā)助長了地方政府腐敗行為,進一步扭曲了地方政府的經(jīng)濟調控職能。另一方面,助長房地產(chǎn)市場投機行為,加劇房地產(chǎn)的市場畸形發(fā)展，嚴重增加了居民的購房負擔,抑制居民的日常消費,降低了居民的生活水平，引發(fā)城市拆遷中居民與地方政府的利益沖突等一系列社會問題。;只有從各方面同時采取措施,才一一能解決土地財政問題。首先, 進一步完善分稅制,使地方財權與事權對等平均,要構建合理的地方土地財稅體系, 適時開征物業(yè)稅以實現(xiàn)地方財政的永續(xù)收入，且規(guī)范現(xiàn)有的土地出讓制度；其次,要加 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地

27、方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文強對房地產(chǎn)市場的宏觀調控, 控制防止部分城市房價過快上漲情況,間接抑制土地財政的膨脹, 并限制其它行業(yè)國有資本涉足房地產(chǎn)領域，抑制房地產(chǎn)市場中的投機性需求；最后,要加大保障性住房建設投入,健全土地財政收入對社會保障的補償機制,擴大廉租住房補貼覆蓋范圍,同時完善城鎮(zhèn)職工住房公積金制度。 2文獻綜述 2.1 國外研究綜述 美國政府在近幾年的財政事務探討中提出了如何進一步增加地方政府財政收入的思路，其中有一條思路就是進行土地開發(fā)并使用了?土地的財政化利用?的表述，這一概念的內容與我國目前所出現(xiàn)的?土地財政?現(xiàn)象存在一定的相似性。 關于公共品的提供問題，⑴San

28、uelson在1974年的?The Pure Theory 14 Public Expenditures?中提出在財政體制分權管理的情況下，不會出現(xiàn)最優(yōu)的公共品供給；但 ⑵Charles Tiebout在1976年的?A Pure Theory of local expenditures?文章中則認為，和 或聯(lián)邦一級財政的情況不同，地方財政公共品供給的情況將會得到最優(yōu)化的配臵。許多外國的學者對?土地的財政化利用?的研究多數(shù)集中于地方政府征收的財產(chǎn)稅問題．關于財政稅的問題理論，國外學術界存在著兩種不同的觀點。⑶ Fischel在1985年發(fā)表的?The economics of zo

29、ning laetropolitan property tax base sharing and rate equalization?文章中提出了相反的硯點。他認為，征收房地產(chǎn)的財產(chǎn)稅，歪曲了房地產(chǎn)市場的供需和地方政府的財政決策，增加了建筑物和其它設施的成本，必然會減少房屋和其他建筑設施的數(shù)量從而導致土地利用不充分，單位土地面積的投入低于有效的資本投入。 關于針對地方財產(chǎn)稅的改革與限制, ⑸ents?文章中提出，較為嚴厲的稅率措施會大大削減地方政府收入與支出的聯(lián)系，高額的稅率 15 會讓居民可能不再愿意支付更多稅收來改進當?shù)氐墓卜赵O施和水平。相反，如果財產(chǎn)稅收入的不斷減少，將在某種程度

30、上影響到地方政府的財力從而妨礙有效率的預算支出決策。 ⑹王克強在2011年的?美國土地財政收入發(fā)展演化規(guī)律研究?中發(fā)現(xiàn) 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文美國土地財政收入呈現(xiàn)以下規(guī)律：土地財政收入從 向地方轉 移、從土地資產(chǎn)性收益向土地稅收收益轉移、土地財政收入占總財政 收入比例先遞減再到基本穩(wěn)定、土地財政稅收收入以財產(chǎn)稅為主。 該演化規(guī)律對我國的啟示是：土地的資產(chǎn)性收益是歷史的必然產(chǎn)物，我國應該客觀看待土地財政這一現(xiàn)象；將土地財政收入向地方政府 預算收入轉

31、移；簡化與土地有關的稅種并且加大對不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié) 征稅。 關于土地租憑及其制度的定制：（7）布拉薩（2007）表達了關于世界各國和地區(qū)的土地租憑經(jīng)驗，以及已經(jīng)成熟的土地租憑與經(jīng)濟轉型國家和美國某些地區(qū)進行租憑制度實驗的看法。并在此基礎上研究了這些土地租憑經(jīng)驗對中國土地政策的制定的示范和指導作用。（8）阿朗索(2007)將杜能的關于孤立國農(nóng)業(yè)土地利用的分析引申到城市,以加強城市內部的地價的分布,并論述了城市租地競價曲線的構建和在土地供求平衡中地價與地用的決定中政府的作用。（9）chengriDing(2001)研究了基準地價體系及其在這個體系下中國城市土地利用效率;從中國政府開始引入市場價格機

32、制起,一個旨在為土地使用權 和轉讓的基準地價體系隨之形成;這個體系包括土地使用,土地使用密度(地板與土地的比例),土地等級,土地改良,以及租 16 客安臵費用等。 綜上所述，雖然我國與美國等一些西方發(fā)達國家土地所有權制度的本質不同，但對土地財政的依賴性都是在一定時期和范圍內普遍存在的。外國學者對于 ?土地財政?的分析主要是在土地稅收體系相對完普的基礎上進行的。因此，從長遠的角度來分析我國的土地財政問題，應借鑒西方發(fā)達國家的稅收制度經(jīng)驗．進一步規(guī)范稅收體系、完善分稅制改革是解決中國地方政府?土地財政?現(xiàn)象的有效途徑之一。 2.2 國內研究綜述 2.2.1 ?土地財政?的定義 目前

33、許多國內學者都將?土地財政?視為一種非常危險的政府行為 ,他們普遍認為地方政府過度依賴?土地財政?的情況下，土地成為了當?shù)卣饕纳斮Y源，高額的土地出讓金收益再加以配套的相關稅收收入促使著地方政府接二連三的瘋狂賣地行為。關于土地財政的概念，學者們給出了不同的定義。?土地財政?是指地方政府出讓土地使用權獲取收益的行為;這里有三個層次的含義:第一,?土地財政?是各級地方政府的行為,或者說,?土地財政?的行為主體是各級地方政府;第二,?土地財政?是通過出讓土地使用權實現(xiàn)的;第三,?土地財政?的目的是獲取經(jīng)濟利益。（10）劉守英、蔣省三在2005年通過典型案例調研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地方政府財政預算內收入主

34、要靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應;預算外收入則多數(shù)依靠土地出讓收入，發(fā)達地區(qū)的地方財政已經(jīng)成為名副其實的?土地財政?《2008年中國社會形勢分析與預測》藍皮書中也不同程度的指出，當前地方政府的?土地財 17 政?問題存在五種風險，即金融風險、財政風險、社會風險、腐敗風險、投資過熱風險。（11）陳國富等(200 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文9)認為,中國的土地財政是建立在農(nóng)民在土地上實體法失權和程序法失權的基礎上的財政補貼制度。實體法失權通過城鄉(xiāng)土地制度分割和政府壟

35、斷土地供給來變?yōu)楝F(xiàn)實;程序法失權則通過征地行為缺乏有力的程序約束而實現(xiàn)。（12）邵繪春認為，土地財政是指地方政府的財政主要依賴土地運作來增加財政收入，土地財政是增加財政收入的重要途徑。(13)岳桂寧認為，土地財政是我國地方政府用來彌補財政收入不足和籌集城市建設資金的重要手段。（14）候作前指出，土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權所開展的財政收支活動和利益分配關系。(15) 陳國富、卿志瓊（2009）認為，一般意義的土地財政是指，以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益關系。而在中國的語境下，土地財政主要是指地方政府依靠出讓土地獲取土地出讓金，以此作為財政收入的經(jīng)濟關系。(16)

36、駱祖春、高波、趙奉軍（2011）將土地財政歸結為地方政府的?第二財政?，作為地方政府各項建設和政績工程的財力支持，并與預算內的?吃飯財政?相區(qū)別。(17)陶然、汪暉（2010）對土地財政給出了一個相對完整的解釋：認為土地財政就是地方政府把土地作為政策工具，為開拓地方預算內（制造業(yè)和服務業(yè)稅收）和預算外（土地出讓金）財政收入，在區(qū)域競爭中以低價、過度供給工業(yè)用地以及高價、限制性出讓商、住用地的行動而采取的財政最大化策略。 2.2.2 ?土地財政?的實質 18 土地財政這一熱門詞匯出現(xiàn)于2000年以后。從中國知X(. ki. )的電子文獻資源檢索結果來看,與土地財政相關內容最早出現(xiàn)在20

37、02年,直接剖析土地財政主題的文章出現(xiàn)于2004年底,2006年起土地財政開始廣為媒體、學術界的關注。土地財政,特指1994年中國分稅制改革以后,在 與地方財政分權體制不健全條件下,地方政府為緩解財政壓力,利用現(xiàn)行的土地產(chǎn)權與管理制度的不足,以自有可支配收入、資源控制及政治收益綜合的最大化為目標,以城市用地規(guī)模膨脹為核心,通過土地收購和出讓之間巨大的價?剪刀差?,獲取由地方政府自主支配的土地資產(chǎn)收益及其延伸收益,它主要被地方政府用于基礎設施建設和生產(chǎn)性投資活動,由此形成地方政府一套相對獨立的財政收支活動與利益分配體系。它是造就中國近20年中國經(jīng)濟增長奇跡的重要推手,同時,它對中國經(jīng)濟社會

38、發(fā)展的可持續(xù)性及耕地保護政策構成極大威脅,可能引發(fā)未來社會系統(tǒng)性風險的政府經(jīng)濟行為。(18)黃小虎認為，土地財政從收入看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，例如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅等等。目前，地方政府重點征收的是房產(chǎn)稅和建筑營業(yè)稅，有些地方這兩項稅收甚至占總稅收收入的百分之三四十。二是與土地有關的政府非稅收入，例如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等等。目前，地方政府主要依賴的是土地出讓金，出讓金占地方一般預算收入的比重 3 4 5 6 7 8 9 10 談談20001江蘇省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文 導讀：20001江蘇

39、省地方政府“土地財政”問題研究畢業(yè)論文已達百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預算內收入。以上兩部分收入有著內在的聯(lián)系：地方政府出讓土地，獲得非稅收入——出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地 19 搞開發(fā)，又可增加政府的稅收——房產(chǎn)稅和建筑營業(yè)稅。對地方政府來說，這似乎是個良性循環(huán)。(19)周飛舟（2007）認為，1994 年分稅制的影響非常深遠，使地方政府傾向于構建新的地方財力獲取模式，這種新的獲取模式能同時推動預算內收入和預算外收入的增長，即我們說的土地財政。地方政府通過開發(fā)土地來積聚財力，一方面易產(chǎn)生金融風險，另一方面不利于農(nóng)民權益的保護。而產(chǎn)生土地財政現(xiàn)象的主要原因在于 1994 年

40、 政府的集權化改革，這種集權化改革激勵地方政府更趨向于謀求各種體制外資源。要解決土地財政的問題要從三個方面著手：一是構建合理的財政集權—分權框架，二是通過立法加強對地方政府的財政監(jiān)督；三是弱化地方政府獲取體制外資源的能力。(20) 董再平（2008）認為，土地財政的成因與現(xiàn)行土地制度的缺陷和土地收益的分配機制聯(lián)系密切。我國的二元土地所有制和土地征收制度使地方政府享有無限的土地征用權，其他主體在地方政府強大的公權力下權益難以得到保護；在土地出讓收益的分配機制中， 政府不參與分配，土地出讓收益由當屆地方政府一次性收取和使用，透支了土地收益，易引起土地資源的浪費。要治理土地財政要從三個方面著手

41、：一是完善現(xiàn)有財政體制，主要針對合理劃分稅權和強化轉移支付功能；二是完善土地收益增值分配機制，主要是要打破地方政府在土地一級市場的壟斷地位；三是規(guī)范土地出讓金和土地收費的征收、管理和使用。(21) 岳桂寧（2009）認為，土地財政的形成為以下幾個因素有關：一是現(xiàn)行稅制的制度性缺陷，主要是 1994 年分稅制改革造成的地方財權不足；二是土地出讓金的及土地相關的 20 其他巨額收費的驅使；三是地方政府對建設用地一級市場的壟斷，導致地方政府積極推進農(nóng)用地向建設用地轉化；四是銀行授信地方政府，政府背景貸款推動土地財政。要化解土地財政需從以下幾個方面入手：一是合理劃分 和地方的事權和財權，使事權

42、和財權相匹配；二是完善土地稅收體系。通過改革房產(chǎn)稅、完善耕地占用稅、改革土地增值稅、制定統(tǒng)一的《土地稅法》等方式強化對土地相關稅收體系的構建；三是完善土地收益分配制度，規(guī)范土地收入分配機制；四是發(fā)行市政債券，擴寬地方建設融資渠道。(22) 吳群（2010）認為，通過建立計量經(jīng)濟模型可以發(fā)現(xiàn)，地方政府選擇土地財政的原因在于：一是由于 1994 年分稅制改革帶來了財權層層上移效應；二是為了規(guī)避不利于己的度安排，地方政府追求預算內收入傾向獨享稅，預算外收入追求土地出讓收入；三是縱向和橫向的政府間競爭使得地方政府趨向于依靠土地出讓取得財政收入。要緩解土地財政，一是要進一步加強土地市場建設和土地出讓金的使用管理；二是要加快地方基礎設施建設，完成地方基礎設施建設 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11