工程建設領域腐敗問題的地方因素分析.doc

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對地方基層干部工程建設領域腐敗問題的若干思考 工程建設領域已成為當前公認的腐敗重災區(qū)，縣、鄉(xiāng)、村三級地方組織直接處于工程建設的第一線，更是首當其沖。從某市近些年來查辦案件情況看，“工程建起來，干部倒下去”的案例在不少地方屢有發(fā)生，而且圍繞工程腐敗線索，往往查出一系列窩案串案，牽出一群、一片的地方基層干部。面對當前無論數量和體量都空前龐大的工程建設任務，不僅基層干部的行政管理能力面臨著重大的考驗，其抵御腐敗的能力也同樣面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。特別在當前應對金融危機，實施重大工程和重點項目的大建設熱潮中，如何確保“工程妥上馬，干部不落馬”，已成為各級黨委、政府和紀檢監(jiān)察機關面對的新挑戰(zhàn)。本文試從地方基層干部的角度，結合某市紀檢監(jiān)察部門近年來查辦的案件情況，對地方工程建設領域腐敗問題進行若干分析。 一、地方基層干部在工程建設領域的腐敗風險點 當前，工程建設領域資本密集、涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、隊伍成分復雜，極易產生權錢交易、貪污腐化和暗箱操作。從立項審批、規(guī)劃選址、征地拆遷、工程招投標、用工選擇、材料設備選用、工程監(jiān)理到竣工驗收，腐敗呈現全程化的特點。而縣、鄉(xiāng)、村干部掌管一方，在工程建設各個環(huán)節(jié)多數都有參與，因此也就產生了諸多的腐敗風險。從某市情況看，腐敗主要集中發(fā)生在五個風險點。 1、決策立項環(huán)節(jié) 這是工程建設腐敗的“揭幕”環(huán)節(jié)。一般來講，工程建設項目規(guī)劃、決策階段的累計投入，只占項目總投入的10%左右，卻決定了90%的總投入。投入決定利潤，一個工程從立項開始，就受到方方面面的關注，開發(fā)商采取各種或公開或隱蔽的手段進行攻關。有的甚至提前干預項目的投資規(guī)模、建設標準、補償資金額度，從而為實現利益最大化打下基礎。因此一些領導干部和關鍵崗位工作人員手中的決策立項權，就成為開發(fā)商們的“香餑餑”，有的干部甚至把投資決策權視為攫取私利的砝碼，出現了不少“三拍工程”（拍腦袋決策、拍胸口保證、拍屁股走人）、“三邊工程”（邊勘測、邊設計、邊施工），最終成為勞民傷財的“形象工程”、脫離實際的“政績工程”。 2、競標發(fā)包環(huán)節(jié) 這是工程建設腐敗的“奠基”環(huán)節(jié)。工程建設具有巨大的市場空間和利潤空間，只要能承接一兩個大項目，就能帶來可觀的經濟效益。由于相關制度不完善，工程建設公開招投標存在較多的薄弱環(huán)節(jié)，使腐敗分子有機可乘。 一是違規(guī)招投標。有的業(yè)主通過資格預審、制定排他性條款、設定模糊政策等手段，排斥其他投標人，使特點關系人中標。有的不法投標人與業(yè)主、評標專家暗中勾結，在評定容易產生人為因素的技術標時拉開分數差距。一些業(yè)主單位對招投標過程監(jiān)督不力，串通、泄底行為時有發(fā)生，導致了掛靠投標、圍標、串標，以及違法分包、層層轉包等非法行為。在查處某縣建設工程腐敗案件中還發(fā)現了一個潛規(guī)則：建設企業(yè)在工程中標后，都要給當地干部發(fā)獎（紅包），從數千到數萬不等。 二是規(guī)避招投標。有的地方打著“獻禮工程”、“民生工程”的名義，以工期緊而指定施工單位；有的地方將工程化整為零、分批建設，達到投資數額小、不須招投標的目的；有的以建設資金短缺、需要有實力單位墊資為由，實現指定承建的目的。如某縣污水處理工程案件中，建設商通過行賄縣領導，在未經招投標的情況下，直接獲得二期工程。 3、監(jiān)督管理環(huán)節(jié) 這是工程建設腐敗的“爆發(fā)”環(huán)節(jié)。實質上前兩個階段腐敗的最終目的也就是在本階段獲利。工程建設的管理過程非常復雜，許多工作無法用硬性制度規(guī)定，必須給予監(jiān)督管理者一定的行政自由裁量權，給予建設者一定的自主權，也就產生了許多腐敗隱患，況且當前建設領域的相關制度本身就很不健全。 一是直接謀利。一些干部利用職權，不給好處不辦事，故意刁難、拖延工程建設中一些項目的審批。一些干部利用職權插手工程建設，為親友等特定關系人強行介紹兜售材料、設備。有的施工單位、設備材料供應商通過向工程建設單位、監(jiān)理單位、質量檢測機構的負責人員行賄等違紀違法手段，在建設工程中偷工減料、粗制濫造；通過高額回扣引誘材料采購人員，物資以劣充優(yōu)、以次充好，造成工程質量低劣、安全隱患嚴重。有的工程指揮部等業(yè)主單位低價或非法出售商品房、安置房、商鋪等給特定關系人。有的工程結算、工程監(jiān)理單位與施工單位相互串通，多計工程量，多算工程款，損害國家利益。甚至出現“釣魚”工程，即投標時故意以低價競爭，確保先中標，工程實施過程中勾結業(yè)主人員，公開變更設計，大量追加工程投資。有的領導干部在工程尾款支付上動手腳，迫使建設單位通過行賄、回扣等非正常手段才能獲得正常的工程款，如某縣案件中，某承包商通過向常務副縣長行賄的手段，要求盡早撥付剩余500萬工程款，最終導致該領導案發(fā)。 二是為開發(fā)商謀利。縣級政府在規(guī)劃管理方面有一定的自由裁量權。一些開發(fā)商在拿到土地后便勾結有關人員，或擅自修改規(guī)劃方案，或改變土地使用性質，或提高容積率，使開發(fā)商牟取非法利益。今年查處的某縣案件中，縣長和幾位副縣長主要都是容積率方面的腐敗而落馬。在他們的“支持”下，有的房地產商大幅度提升容積率后可以免交地價款，有的增加建筑面積后不計算容積率，致使巨額國家財政收入流失。某區(qū)下屬工程指揮部干部在負責審查拆遷安置房項目過程中，明知房開公司虛增、虛報建筑面積和拆遷安置面積等，仍超越職權，違反規(guī)定予以簽字確認，造成3700多萬元國有土地出讓金的流失， 4、利益協調環(huán)節(jié) 這是工程建設腐敗的“衍生”環(huán)節(jié)。工程建設項目凡涉及征地拆遷的，最終都要通過當地基層干部和群眾進行協調。征地拆遷工作中的利益博弈，政策性強、涉及面廣，往往衍生出許多腐敗問題。 一是干部與征地拆遷戶勾結謀利。一些征地拆遷工作人員不認真丈量、核對有關面積數據，有的甚至收受賄賂，相互勾結騙取拆遷面積、征地款、補償款等。 二是干部借征地拆遷名義謀利。一些地方出現村兩委干部非法占用農用地建老人公寓，違規(guī)建造村辦公樓等。某地就出現村兩委干部將8000多平方米的基本農田填成汽車培訓場出租的案件。有的村干部與地霸拉幫勾結，在一些工程征地進場的過程中，以政策處理不當等名義，鼓動部分群眾鬧事，以此脅迫建設部門答應他們提出的高價填土方，提供石料等要求。有的村干部甚至通過造假賬、偽造簽名等，騙取或冒領征地款、補償款。 三是干部利用職務影響謀利。一些開發(fā)商為了盡快完成政策處理，“擺平”群眾，順利辦好手續(xù)，極力尋求當地干部的支持幫助。于是一些干部憑借其特殊影響力和權力，從中收取好處費、介紹費、勞務費等。如某地開發(fā)商在進場施工受阻后，通過當地縣、鄉(xiāng)領導的支持才得以解決，事后給了領導干部一定的“好處”。領導干部對開發(fā)商的支持往往都是打著支持重點工程的名義，在秉公辦事的同時也夾雜著私心雜念。因沒有具體的行賄目的，許多干部都覺得心安理得，紀檢機關也很難鑒定處理。有的干部還借機向開發(fā)商提出低價購房，某地就出現村干部以幫助建設方做好政策處理為由，以低于市場價40%的價格購買商品房。 5、內部管理環(huán)節(jié) 這是工程建設腐敗的“寄生”環(huán)節(jié)。對政府投資項目實行指揮部類機構（名稱包括建設指揮部、開發(fā)辦公室等）管理模式，是地方上比較普遍的做法，但是這種做法也產生了一系列的腐敗。 一是失職瀆職。一些地方黨委、政府沒有認真履行黨風廉政責任，相關部門“各自為政，多頭管理”，對指揮部類機構領導不到位、賦權不規(guī)范、管理不完善、監(jiān)督不嚴格，往往實現“承包”式的放任管理，一些不法行為甚至得到長期放縱。在指揮部內部，同樣也普遍存在權力配置不規(guī)范、權責履行不到位、內部分工不明確、監(jiān)督約束機制不完善等問題，導致“一把手”犯罪和窩案串案頻發(fā)。指揮部類機構權財集中而監(jiān)管乏力，成為腐敗的“重災區(qū)”。 二是機構人事腐敗。一些地方上一個項目就設一個指揮部，變相增加領導干部和干部職工編制。有的指揮部隨意設置下屬和派出機構，隨意調人、進人，隨意成立各種各樣的開發(fā)、配套企業(yè)。在正規(guī)的機構編制管理不斷規(guī)范的情況下，指揮部類機構成為地方人事腐敗的主要源泉。 二、工程建設領域腐敗的地方因素分析 在工程建設領域出現的地方基層干部腐敗行為，既有宏觀上的行業(yè)特殊性，也有地方自身行政管理方面的原因；既有社會多方面影響，也有干部隊伍自身的原因。從地方角度分析，主要有六方面的因素。 1、地方的管理權 由于現行制度的缺陷，以及行業(yè)自身的特殊性，工程建設各個環(huán)節(jié)存在較多的人為因素和較大的自由裁量權，使地方基層干部在管理中難免接觸各種誘惑，滋生腐敗。一是相對于社會經濟的快速市場化，一些行政管理仍在緩慢的轉型中，權力與責任不對稱。問題比較突出的如征地拆遷制度、城建規(guī)劃制度、政府投資項目管理制度等，為權力尋租提供了可乘之機。二是相對于行業(yè)特殊性，制度設計存在著“三多三少”問題，即原則規(guī)定多、具體細則少，禁止規(guī)定多、配套罰則少，部門規(guī)定多、適用規(guī)范少，導致罪與非罪界限難以區(qū)分。比較突出的比如工程設計的變更、招投標管理和監(jiān)督、容積率的調整、物資的采購、工程驗收和款項撥付等等。三是相對于機制體制中存在的缺失和漏洞，現行制度的形成往往是對容易出現的問題環(huán)節(jié)進行“亡羊補牢”式的彌補修繕，缺乏系統(tǒng)性和長效性機制設計，缺乏對新的苗頭性傾向的預見預防。比較典型的如各種建設指揮部類機構，只注重實體性建設，忽視程序性制度建設，有的制度設計不周全，起不到應有的監(jiān)督作用。 2、地方的代理人角色 工程項目無論是上面部署的、還是本級本地的，最終都要“落地”，通過縣、鄉(xiāng)、村干部的配合支持才能完成。我國現行的政治制度特點決定了基層組織在工程建設中成為各種角色的混合體。一是作為各種工程項目的業(yè)主，或者上級的代理業(yè)主，直接投資和運作工程項目；二是作為行政機關，要代表國家履行對各類工程建設項目的監(jiān)督管理職責；三是作為地方代言人，要維護地方及群眾的相關利益。而我國現行的相關法規(guī)制度，對這些不同的職責缺乏明確的規(guī)定，有的規(guī)定甚至相互沖突，往往使得地方干部難以適從，有時只能自謀對策，自主應對，也就產生了利益交易的“灰色區(qū)域”，一些機構和干部獲得較多的自由裁量權，因而給一些別有用心的人有機可乘。 3、地方的社會特點 各個地方由于區(qū)域位置、歷史文化、經濟基礎、產業(yè)特點等方面的原因，社會風氣呈現出不同的特點，引發(fā)出不同類型的腐敗。在一些地區(qū)，企業(yè)老板過年過節(jié)給領導干部送禮送物成為社會風氣，送禮標準形成“潛規(guī)則”，一些干部和老板甚至公然在辦公室里收送數十萬元的現金。這種風氣的形成使得行賄受賄在老板和干部之間似乎成了發(fā)生在朋友之間的非常自然的事。某地一老板對領導出手大方，但對一般干部卻很“吝嗇”。反而招致一些機關干部的刁難。一些地區(qū)的腐敗相對比較“巧妙”，比如通過安排外出旅游度假、體檢保健等給予領導實惠，有的通過事后的期權化收益、委托理財、融資、他人代理甚至境外渠道等形式行賄受賄，使得工程建設領域的腐敗隱藏得更深。 4、地方的干部隊伍管理 工程建設行業(yè)具體細節(jié)多，人為因素多。單靠復雜的制度、嚴厲的懲處、不斷的三令五申，猶如被動地堵塞洪水，防不勝防。許多腐敗問題的根源，還在于人的問題。一些地方偏重于短期效益，為了使一些工程項目盡快落地、進場，處理好一些地方上的利益矛盾，重用所謂能力型干部，而對其廉潔自律能力不加考慮；有的地方為了工程進度，不計成本，只講進度，甚至默許干部通過一些非正規(guī)手段與社會上拉關系，默許一些干部從中謀取一些私利，默許一些領導干部獨斷專行。一些地方平時對干部作風抓得不嚴，一些干部平時熱衷于吃喝玩樂、拉幫結派，與老板開發(fā)商走得很近，對工程建設領域的巨大誘惑自然不會放過，往往形成腐敗的小群體、大團伙。 5、地方的懲處能力和力度 工程建設領域腐敗的多發(fā)性，也暴露出了懲防體系建設一些方面的滯后性和薄弱性，特別是地方反腐倡廉工作的局限性。從監(jiān)管職責上看:一些地方和部門的領導班子老好人思想比較普遍，往往將黨風廉政建設的職責推給紀檢監(jiān)察部門，沒有形成強大的反腐敗合力。一些地方怕管得過死會影響干部的積極性，減緩工程建設步伐，對工程建設領域的違規(guī)不法行為提得多抓得少，要求嚴監(jiān)管松。紀檢干部在所有可能涉及不廉潔的環(huán)節(jié)沖鋒陷陣，從招投標、容積率改變、設備采購等具體環(huán)節(jié)，再到廉政宣傳、效能督查、信訪受理等外部環(huán)節(jié)，疲于應付。從懲治力度看:一些地區(qū)和部門有保護主義思想，擔心查處的一些串案窩案影響太大，而有意縮減處罰范圍，大事化小，縱容了干部，敗壞了形象。有的地方對已經發(fā)生違規(guī)違紀行為的部位不主動加以改革完善，導致腐敗前赴后繼。一些地方監(jiān)督人員專業(yè)水平不足，責任意識不強，許多監(jiān)督行為還停留在比較膚淺的層面，對一些深層次問題介入不夠，導致大量腐敗行為得不到及時的曝光、立案和懲處。從懲處權限看：一些上級的重點工程項目，地方紀檢監(jiān)察機關缺乏監(jiān)管權限；一些開發(fā)商承包商都是外地人員，一有風吹草動就跑走，赴外地辦案困難重重；一些開發(fā)商都有上級黨代表、人大代表、政協委員的“頭銜”，出事時往往還能得到一些上級領導干部的說情甚至干預，加大了基層辦案難度。 三、預防地方基層干部工程建設領域腐敗的對策建議 中央決定用兩年左右的時間，集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作，非常及時，非常必要。各地區(qū)各部門應找準工作切入點，著力解決工程建設領域的突出問題，堅決遏制腐敗現象易發(fā)多發(fā)的勢頭，建立健全工程建設領域健康有序發(fā)展的長效機制。 1、加快體制改革，科學定位政府職能 按照完善社會主義市場經濟體制的要求，打破工程建設領域的行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。切實轉變政府職能，清理、規(guī)范工程建設方面的行政審批事項，解決工程建設方面的部門職責交叉、重權輕責、權責脫節(jié)和關系不順、爭權奪利等問題，減少政府對微觀經濟活動的直接干預。改革指揮部類機構，深入推進政府投資項目和工程建設管理機構改革，推進“投資、建設、管理、使用”分離，防止政府既當裁判員又當運動員。 2、明確職責分工，嚴格廉政責任追究 根據懲防體系建設的總體部署，結合黨風廉政建設責任制和黨政領導干部問責的有關規(guī)定，切實使各級黨政領導班子和部門加強對工程建設工作的組織領導。首先要認真貫徹落實重大決策、重要項目安排、重要干部任免、大額資金使用“三重一大”事項集體決策制度，防止領導干部個人說了算，違反科學決策、搞政績工程。認真貫徹落實《行政許可法》及相關法律法規(guī)，嚴格按照法定權限、程序和條件實施行政許可，防止該批的不批、不該批的亂批，甚至以權謀私、搞權錢交易。其次，把黨風廉政建設責任制延伸到工程建設各個具體崗位，從審批單位工作人員、建設單位主管人員、招標辦工作人員、專家評委，到施工人員、采購人員、監(jiān)理驗收人員，根據每個人職務、職責、崗位和權限，制訂嚴格的責任要求、工作制度和崗位紀律，哪個環(huán)節(jié)出現問題，涉及人員都要承擔相應責任，并嚴肅追究有關領導的責任。第三，地方各級紀檢監(jiān)察部門要針對各地特點，當好黨政參謀，牽頭抓好工程建設領域反腐倡廉工作的組織協調，協助黨委政府制訂具體方案措施，并督促落實。 3、完善監(jiān)管制度，規(guī)范工程建設市場 一要抓好制度建設。各級政府和有關部門要認真清理本地本部門制定的工程建設方面的法規(guī)制度和規(guī)范性文件，不適用的要及時廢止，不健全的要及時修訂完善，切實解決法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件質量不高、操作性不強甚至互相“打架”等問題。二要抓好監(jiān)督模式設計。各地重點要圍繞項目建設土地規(guī)劃、征地拆遷、招標投標、行政審批、資金使用、施工建設等關鍵環(huán)節(jié)、重要崗位，查找在業(yè)務流程和制度機制等方面存在的漏洞和可能發(fā)生腐敗行為的風險點，提出防控措施，形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉政風險防控機制，以制度的形式固定下來，形成靠制度監(jiān)督、按程序辦事、由紀律約束的監(jiān)督模式。三要抓好政務公開。地方工程建設事關群眾切身利益，要把公開透明原則貫穿于工程建設項目實施和資金管理使用的全過程，從工程建設領域關系人民群眾切身利益的問題，以及易于滋生腐敗的重點環(huán)節(jié)入手，拓展公開內容，規(guī)范公開的形式，加強電子政務建設，拓寬公眾監(jiān)督渠道。 4、強化紀檢力量，從嚴查處腐敗案件 一方面，要加大查案力度，保持懲處的高壓態(tài)勢。建設行政主管部門要切實負起監(jiān)督管理的責任，對重點工程要實行跟蹤調查，對監(jiān)督中發(fā)現的違紀違法者要采取必要的處置措施。審計部門要加強對工程招投標環(huán)節(jié)、施工過程、資金使用、工程決算等環(huán)節(jié)的審計，對掌握的違紀違法線索，要及時移交紀檢監(jiān)察機關和檢察機關。紀檢監(jiān)察機關重點要查辦領導干部利用職權徇私舞弊、玩忽職守的案件，突出查辦職能部門行政不作為、亂作為和吃拿卡要的案件，嚴肅查辦建設單位、施工單位鉆政策空子中飽私囊的案件，堅決查辦在征地補償、拆遷安置等方面損害群眾利益的案件。對一些典型的領導干部違紀違法問題，要通過新聞媒體予以曝光，以震懾犯罪分子，擴大警戒效應。另一方面，要加強基層監(jiān)督力量。在加強縣級紀檢監(jiān)察機關建設的同時，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織的規(guī)范化建設，積極創(chuàng)新村級民主監(jiān)督機制，積極發(fā)揮基層黨員干部及群眾的監(jiān)督作用，形成強有力的屬地化、社會化監(jiān)督網絡。紀檢監(jiān)察干部隊伍要切實加強工程建設、規(guī)劃拆遷、土地管理、招投標等方面的知識培訓，增強辦案能力。 5、加強廉政教育，凈化社會風氣觀念 一要加強對地方領導干部的科學發(fā)展觀教育和正確政績觀教育，引導他們按照科學發(fā)展觀的要求，在遵循規(guī)律、尊重實際、遵守法規(guī)的前提下，加快開發(fā)步伐，絕不能為樹樣板、出政績而忽視工程監(jiān)管，讓腐敗分子有空可鉆，給工程質量留下隱患。二要加強對項目管理和建設單位黨員干部的廉政教育。針對腐敗易發(fā)多發(fā)的關鍵環(huán)節(jié)，有的放矢地開展事前、事中教育，增強黨員干部法紀意識。三要加強對建設承包單位和施工單位人員的教育。建設主管部門及各行業(yè)協會要自覺承擔起教育責任，引導建設企業(yè)樹立正確的競爭理念和經營道德，堅決杜絕靠行賄承攬工程、靠偷工減料增加效益等違法行為。四要加強群眾宣傳教育。積極運用各類宣傳資源，充分發(fā)揮網絡、電視、廣播、手機、信息亭等現代宣傳手段的作用，使廉政文化進工程工地、進建設市場、進開發(fā)中的農村，倡導廉潔風尚，凈化社會風氣，為當地工程建設營造良好的社會氛圍。