13第十三章 城市規(guī)劃的行政與法制

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1、第十三章 城市規(guī)劃的行政與法制 對城市規(guī)劃應從學科意義和實踐行為的多方面加以把握?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的興起與公共政策、公共干預密切相關，城市規(guī)劃表現(xiàn)為一種政府的行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法制的原則，城市規(guī)劃行政管理的各項行為都要有法律的授權，并依法施行管理。法制化是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要特征之一，也是城市規(guī)劃的科學合理性得以實現(xiàn)的必要條件。 第一節(jié) 城市規(guī)劃的行政權力與法制建設 一 城市規(guī)劃與行政權力 對城市進行規(guī)劃，實施規(guī)劃管理，涉及對自然規(guī)律和社會規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門科學性、技術性很強的學科。城市規(guī)劃在實踐中又表現(xiàn)為對資源的配置，涉及社會各方面的利益關系，涉及資源開發(fā)利用的價值判斷和對

2、人們行為的規(guī)范。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會發(fā)展過程中的一項重要的社會建制。無論是對城市發(fā)展的有意識、有計劃的主動行為，還是對無數(shù)項開發(fā)活動的被動控制，都必然聯(lián)系到權威的存在及權力的應用。按法國學者拉卡茲(Jean-Paul Lacaze)的說法“人們可以對城市規(guī)劃進行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權力行為來研究，以便理清政治管理的決策、意識形態(tài)和專業(yè)實踐經(jīng)驗各個范疇之間的關系”。 縱觀世界各國，城市的建設和管理均是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權力相聯(lián)系。 二、城市規(guī)劃行政與立法授權 城市規(guī)劃作為城市政府的一項職能，在不同國家有不同的起因和不同的立法授權方式，但

3、是政府的規(guī)劃行政權力來源于立法授權卻是共同的。 (1)在英國，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。19世紀的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴重的公共衛(wèi)生問題，造成了社會不安，甚至動蕩，從而迫使政府采取對策。為了克服由于人口過密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來的經(jīng)濟代價和社會政治代價，就必須對市場經(jīng)濟的自發(fā)行為以及私人財產(chǎn)權益加以公共干預。19世紀英國在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了使城市能夠達到適當?shù)男l(wèi)生標準，地方當局被授權制定和實施地方性的法規(guī)。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對街道寬度的控制，對建筑高度，結構及平面布局的規(guī)范等。 城市公

4、共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗，導致這種公共政策擴展到了對城市開發(fā)的規(guī)劃。1909年，英國產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法：《住房和城市規(guī)劃法1909)。這部法律授予地方當局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權力。 從1909年至今，英國的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃方面的法律已增加到幾十部，法律對地方政府規(guī)劃行政的授權已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會經(jīng)濟條件的變化而在不斷調(diào)整更新。 (2)從美國城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對私人財產(chǎn)權利實行控制的權力演變是最為關鍵的因素。自20世紀20年代以來，區(qū)劃(zoning plan)作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實施的工具得到了廣泛的應用和持續(xù)的發(fā)展。 由于

5、美國是個聯(lián)邦制國家，地方政府的結構、權力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權限主要由州的授權法所確定。州的規(guī)劃授權法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設置規(guī)劃委員會，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃程序。州的區(qū)劃授權法往往詳細地定義區(qū)劃的范圍、制定和批準區(qū)劃的程序、區(qū)劃委員會的構成及其權力等。 就規(guī)劃的作用而言，關鍵的是，地方政府擁有制定規(guī)章來約束居民的行為及居民處理自己財產(chǎn)的權力。政府的行政權力來源于州憲法和具體授權法。同時，立法中通常也指出，這些法律僅僅保障市政當局限于行政權力的范疇的作為。 (3)在我國，隨著法制建設的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法

6、授權體系也已基本形成。 《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及其他的有關行政法律賦予國務院和地方人民政府領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設的權力。1990年起施行的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，在新中國歷史上第一次以國家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實施的要求，明確了規(guī)劃工作的法定主體和程序?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》的第十一條，第十二條明確規(guī)定：“國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負

7、責組織編制”。 《中華人民共和國城市規(guī)劃法》也賦予了城市人民政府和縣級人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在審批、修改、公布、實施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權力。 我國通過城市規(guī)劃法及其相關法規(guī)、配套法規(guī)的建設，使各級城市規(guī)劃行政主體獲得了相應的授權，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使緘市規(guī)劃行政實現(xiàn)了有法可依，使城市規(guī)劃走上了法制化的軌道。 三、城市規(guī)劃法制建設的歷史演進、主要內(nèi)容和意義 (一)我國城市規(guī)劃法制建設的歷史演進 在過去的幾十年中，我國的城市規(guī)劃工作有了很大的發(fā)展，-在國家建設中發(fā)揮了重要的作用。隨著經(jīng)濟社會條件的變化，我國城市規(guī)劃的法制建

8、設正在逐步推進。 我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在這以前，我國沒有國家級的城市規(guī)劃立法，城市規(guī)劃工作主要是一種在行政軌道上的工作。城市發(fā)展的政策由黨和國家行政領導部門確定。領導部門、領導同志的一系列“指示”、“意見”、“通知”、“批復”等指導著城市規(guī)劃和城市建設工作。 我國過去這種規(guī)劃和建設工作的行政主導模式有其社會、經(jīng)濟的背景和歷史必然性。歸納起來主要有以下幾點： (1)在過去相當長的一段時間內(nèi)，國家的法制建設沒有受到應有的重視，在經(jīng)濟和建設領域內(nèi)的立法工作尤為薄弱。 (2)由于過去實行高度集中的計劃經(jīng)濟、加之對城市規(guī)劃的作用沒有足夠的認識，所

9、以在相當程度上規(guī)劃只是被動地依附于經(jīng)濟計劃，落實計劃已確定的項目布局。城市規(guī)劃沒有獲得相對的獨立性和權威性。 (3)我國的城市規(guī)劃和建設工作本身還處于發(fā)展和探索的階段，技術力量和管理經(jīng)驗都很不足。有些已經(jīng)編制的城市總體規(guī)劃還缺乏科學性和深度，詳細規(guī)劃又往往搞得過細，適應性較差。城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃與作為城市建設管理依據(jù)的法定性規(guī)范的要求有很距離。 在我國過去的特定條件下，城市規(guī)劃建設管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和導向，即行政行為不一定以法律的明確授權為前提、以具法律效力的規(guī)劃為依據(jù)。這種實踐既有其歷史的必然性，也產(chǎn)生過積極的作用。例如，1978年中共中央關于加強城市建設工作

10、的意見，1980年國務院批準的《全國城市工作會議紀要》，都對我國城市規(guī)劃工作在經(jīng)歷了十年“文革”動亂之后的恢復和發(fā)展起了積極的推進作用。在許多城市中，由于市委和市政府主要領導的重視和親自負責，使城市規(guī)劃和建設迅速出現(xiàn)了新面貌，許多城市規(guī)劃和建設中的難點問題經(jīng)城市主要領導的干預而得到了解決。 政策導向和行政干預在世界各國都是存在的，在我國今后的城市規(guī)劃和建設工作中，也仍要發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢和行政運作中的靈活性。但是實踐也表明，單純或主要依靠行政機制和人為干預，不健全建設領域的法制，城市規(guī)劃和建設中就難免會出現(xiàn)大的失誤。 鑒于歷史的經(jīng)驗和教訓，并與我國社會主義民主和法制建設的整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，城

11、市規(guī)劃的法制建設已受到了高度的重視。1980年國務院批準的《全國城市工作會議紀要》明確提出，要“盡快建立我國的城市規(guī)劃法制，來保證城市規(guī)劃穩(wěn)定地、連續(xù)地，有效地實施”。自80年代以來，我國城市規(guī)劃的法制建設一直在穩(wěn)步推進，并取得了很大的成效。 (二)城市規(guī)劃法制建設的意義： 《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國實行依法治國。依法治國體現(xiàn)在國家管理的各個方面，城市規(guī)劃的依法行政是依法治國總方略的一個組成部分。我國實行社會主義市場經(jīng)濟，城市利益主體逐漸多元，城市的功能日趨多樣，城市經(jīng)濟社會管理和建設管理的關系空前復雜。反映在城市規(guī)劃和規(guī)劃管理上，傳統(tǒng)的、以指令性計劃為特征的規(guī)劃行政已不適應，城市規(guī)

12、劃進一步走上法制軌道已是勢在必行。其意義主要為以下幾方面。 1．保障城市的整體利益和長遠利益 在社會主義市場經(jīng)濟體制內(nèi)，存在著公有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、民營和私人經(jīng)濟，存在著國內(nèi)的投資主體和境外的投資主體。在這個經(jīng)濟關系內(nèi)部，個人和社會、集體與社會、部門與部門之間，以及公有制的不同層次之間，地方與中央、地方的下級與上級之間等，都會存在利益差異性，有時甚至有較大的利益沖突性。各個利益主體各自追求自己最佳效益目標，并不一定會導致城市、社會及環(huán)境的整體和長遠發(fā)展的最佳效果，因此需要政府的調(diào)控和干預。對不同經(jīng)濟成分和利益主體的行為必須依法來規(guī)范，規(guī)劃的行政行為要有法律依據(jù)，并產(chǎn)生法律效力。 2．保護公

13、民、法人和社會團體的合法權益 在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家承認和保護公民的合法財產(chǎn)權利，國家承認和保護企業(yè)法人的合法經(jīng)營行為。包括房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)、經(jīng)營在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)濟活動，包括個人購買、持有商品房在內(nèi)的消費和投資行為，都需要有完善、透明的法制環(huán)境。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。法制不健全，公民、法人、社會團體等利益主體的行為及行政權力沒有法律約束，就會導致市場經(jīng)濟的混亂和失敗，并會導致生態(tài)環(huán)境的破壞等不良后果。 3．提高規(guī)劃行政的效率 城市規(guī)劃法律規(guī)范越詳盡，出現(xiàn)規(guī)劃管理真空地帶的機會就越少。另一方面，規(guī)劃法規(guī)的完整、科學、系統(tǒng)，使各項工作、各個環(huán)節(jié)都有法可依，可以減少行政工作中的盲目性和相互推諉，

14、有助于抵御官僚主義以及不適當?shù)耐獠扛深A。有了健全的規(guī)劃法規(guī)，行政行為的程序和時限等便有了法定的依據(jù)和約束。這些都將大大有助于提高城市規(guī)劃行政工作的效率，也有助于加強廉政建設，適應現(xiàn)代社會發(fā)展的潮流。 4．推進城市規(guī)劃工作的民主化和科學合理性 法制和民主是同一事物的兩個方面，通過立法使公眾參與規(guī)劃決策的行為法定化、程序化。公眾參與規(guī)劃的編制和管理將促進規(guī)劃工作的科學合理性，同時這也將有助于推進政府部門的依法行政，有助于促進公眾本身的知法、守法及支持城市規(guī)劃工作。 (三)城市規(guī)劃法制建設的主要內(nèi)容 城市規(guī)劃法制建設的內(nèi)容主要包括：城市規(guī)劃領域中法律規(guī)范的制定、法律規(guī)范的執(zhí)行、法律規(guī)范的遵守

15、及確立和完善依法行政的監(jiān)督機制。 1．法律規(guī)范的制定 法制的最基本含義是法律體系和制度，它是法治的前提。城市規(guī)劃依法行政首先要求城市規(guī)劃法律規(guī)范體系形式完備，內(nèi)容完善、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要在國家最高權力機構和地方國家權力機構的立法基礎上，在中央和地方行政機構的行政立法權限內(nèi)，完善城市規(guī)劃法的配套法規(guī)規(guī)章及相關法規(guī)規(guī)章等法律規(guī)范性文件。要按法定權限和程序，制定和完善城市規(guī)劃專業(yè)技術規(guī)范和城市規(guī)劃文本。城市規(guī)劃法律規(guī)范的制定是一項動態(tài)的工作，要在實踐中不斷克服立法的盲點，并根據(jù)發(fā)展的需求，適時地修改、調(diào)整已有的法律規(guī)范。 2．法律規(guī)范的執(zhí)行 有法必依，這是針對法律規(guī)范的運行過程而言的，它要求維護法

16、律的權威性、公正性。城市規(guī)劃依法行政要適應城市規(guī)劃法律授權和對行政行為規(guī)范的不斷深化、細化的要求，始終符合“內(nèi)容合法”和“程序合法”的原則。 3．法律規(guī)范的遵守 城市規(guī)劃依法行政離不開牢固的守法觀念和法治精神的支撐。法律必須被遵守，否則它將形同虛設。在缺乏法治傳統(tǒng)的中國，人們的法制觀念較薄弱。要實行依法治國，法律制度的建設固然重要，但法制精神的養(yǎng)成更具有根本性的作用。對法律規(guī)范的遵守涉及到“官”和“民”兩個方面。作為城市規(guī)劃法制建設的一個不可忽視或缺少的方面，要抓好城市規(guī)劃行政主體及公民、法人、社會團體的法治教育工作，使維護和遵守城市規(guī)劃成為一種全社會的自覺行為，堅決消除漠視和蔑視城市規(guī)劃

17、的現(xiàn)象。 4．確立和完善依法行政的監(jiān)督機制 監(jiān)督機制的確立，不僅是對行政權力的制約，同時也是為了保證法律規(guī)范能切實得到執(zhí)行和遵守。城市規(guī)劃行政管理體現(xiàn)一種較為集中的權力，涉及到各種利益關系，必須要有健全的制約機制。要確立和不斷完善城市規(guī)劃依法行政的立法、司法、行政及社會的監(jiān)督機制，以使城市規(guī)劃的科學合理性、權威性、公正性得到體現(xiàn)。 第二節(jié) 城市規(guī)劃的行政行為 一、城市規(guī)劃行政行為的特征 行政行為是行政主體行使國家行政權力，對國家行政事務進行管理并產(chǎn)生法律效果的行為。我國憲法和法律賦予了中央和地方人民政府領導和管理城鄉(xiāng)建設的職權，城市規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設工作的重要環(huán)節(jié)。政府及其城市規(guī)劃行政

18、主管部門根據(jù)法律、法規(guī)授權行使城市規(guī)劃行政管理權限。城市規(guī)劃行政行為有下列特征： (一)是規(guī)劃行政主體的行為 城市人民政府及其規(guī)劃行政主管部門是城市規(guī)劃行政法律關系中依法代表國家行使規(guī)劃行政管理職權的當事人。受行政機關委托的機構或個人所實施的行為，視同委托行政機關的行為。 (二)是規(guī)劃行政主體對城市規(guī)劃進行管理的行為 并非城市規(guī)劃部門實施的所有行為都是行政行為。行政主體為了維持自身機構的正常運轉(zhuǎn)，還要實施很多民事行為和內(nèi)部管理行為，這些都不是行政行為。只有行政主體行使國家行政權力對公共事務進行的管理行為，才稱為行政行為， (三)是產(chǎn)生法律效果的行為 這是指對城市規(guī)劃行政相對方的權利

19、義務的發(fā)生、變更、或消失，對相對方的權益產(chǎn)生影響。如核發(fā)給行政相對方建設用地規(guī)劃許可證，相對方就有了申請用地的權利；對違法建設處以罰款，就產(chǎn)生了相對方交納一定款項的義務。規(guī)劃行政機關的宜傳、調(diào)查、指導等行為不直接產(chǎn)生法律效果，不是行政法意義上的行政行為，但也是其職權行為，有積極意義。這種方式已得到廣泛應用。 二、城市規(guī)劃行政行為的分類 從不同的角度可對城市規(guī)劃行政行為作不同類型的劃分。從而有助于深入理解行政行為的多方面含意。 (一)抽象行政行為與具體行政行為 以行為運用的對象為標準，可將行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，城市規(guī)劃的抽象行政行為是指，人民政府或其規(guī)劃行政主管部門制

20、定普遍性的行為規(guī)則的行為，表現(xiàn)為制定城市規(guī)劃的規(guī)章、規(guī)范性文件，以及制定法定緘市規(guī)劃文本和圖則等，它適用于不特定的人和事。城市規(guī)劃的具體行政行為是指對規(guī)劃管理的具體事項作出處理決定，如核發(fā)“一書兩證”(即：建設項目選址意見書，建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證)。 由于抽象行政行為的結果是抽象規(guī)范的產(chǎn)生，因此，抽象行政行為中的相當一部分是行政立法行為，應當按照行政立法程序進行。 (二)羈束行政行為與自由裁量行政行為 以行政行為受有關法律、法規(guī)以及法定城市規(guī)劃的拘束的程度，可將行政行為劃分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，城市規(guī)劃的羈束行政行為是指行為的范圍、方式、程序等均由法律、法規(guī)

21、等予以具體、明確地規(guī)定，規(guī)劃行政主體必須嚴格按照規(guī)定實施的行為。例如，規(guī)劃的編制、審批程序，規(guī)劃實施的管理程序，在規(guī)劃法及其配套法規(guī)、規(guī)章上有明確的規(guī)定，必須據(jù)以執(zhí)行。 而在城市規(guī)劃的具體實施中，由于法定規(guī)劃的深度不夠，或者規(guī)劃中僅作了原則性的規(guī)定，規(guī)劃實施管理中有一定的選擇余地，可采用個案審定的方式來處理。這里體現(xiàn)的是規(guī)劃行政管理的自由裁量權限。 在我國的城市規(guī)劃行政管理中，目前存在著過多的自由裁量行政行為，導致開發(fā)建設活動的無序。隨著城市規(guī)劃法制的健全、城市規(guī)劃編制審批的完善，以及依法治國大環(huán)境的進一步改善，今后應逐步增加規(guī)劃建設管理的羈束性依據(jù)，縮小自由裁量的范圍和幅度。 (三)要

22、式行政行為與非要式行政行為 以行政行為是否必須具備一定的形式為標準，可以將行政行為劃分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指必須依法定方式進行，或者必須具備法定形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。非要式行政行為指法律不要求某種特定的方式或形式，只需口頭表示即可生效的行政行為。在城市規(guī)劃行政管理活動中，基本上都是要式行政行為，如對規(guī)劃的批復、核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證、對違法建設工程發(fā)出停工通知書或行政處罰決定書等行政行為等，都有明確、嚴格的法定程序和形式。 (四)依職權行政行為與依申請行政行為 根據(jù)行政主體實施行為的動因不同，可將行政行為劃分為依職權行政行為和依申請行政行為。城市規(guī)劃管

23、理中的依職權行政行為是指，城市規(guī)劃行政主體根據(jù)有關法律、法規(guī)賦予的職權，無需相對人請求而主動為之的行政行為。如組織編制城市規(guī)劃、制定城市規(guī)劃管理的規(guī)范性文件、對城市規(guī)劃實施進行監(jiān)督檢查和作出處罰等，這些都是城市規(guī)劃行政機關的職責，應主動為之。應作為而不作為即構成失職。依申請行政行為是指，行政機關須有相對人的申請方能依法實施的行為，如根據(jù)建設單位或者個人的申請，提出規(guī)劃設計要求、核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。對于依申請規(guī)劃行政行為，法律、法規(guī)不要求城市規(guī)劃行政主體主動為之，只有當相對人依法提出申請后，規(guī)劃行政主體才產(chǎn)生作為的義務，如果規(guī)劃行政主體拒絕申請或不予答復，則可能成失職。 (五)單方行政行為

24、與雙方行政行為 以行政行為成立時參與意思表示的當事人是一方還是雙方為標準，可將行政行為劃分為單方行政行為和雙方行政行為，出于國家行政管理的需要，行政行為大都是單方行政行為。城市規(guī)劃管理中的行政行為絕大多數(shù)也是只要規(guī)劃行政主體單方意思表示即可成立的行政行為，無須征得相對一方當事人的同意，如規(guī)劃批復、核發(fā)許可證、行政處罰等。雙方行政行為是指相對方當事人參與意思表示，行政主體和相對人意思表示一致時，行政行為方能成立，如行政合同。城市土地出讓的做法具有雙方行政行為的特征，因為土地出讓合同中含有規(guī)劃設計要求，簽訂合同是雙方意思的表達，合同簽訂后即具有法律效力，行政行為成立。 三、城市規(guī)劃行政行為的內(nèi)

25、容 行政行為是一種依法的行為，所以行政行為的內(nèi)容必然都是對權利和義務的規(guī)定，即行政行為對一定權利和義務或法律事實作出了怎樣的影響。在城市規(guī)劃的整個編制，實施過程中，城市規(guī)劃行政行為的主要內(nèi)容有以下幾個方面： （一)沒定權利和設定義務 城市規(guī)劃行政中設定權利是指規(guī)劃行政主體依法制定規(guī)范性文件、組織編制和審批法定規(guī)劃，或通過許可管理，賦予相對方某種權利和權能。所謂權利是指能夠從事某種活動或行為的一種能力，如建設單位根據(jù)已批準的規(guī)劃，在獲得建設用地規(guī)劃許可證后可申請用地，在獲得建設工程規(guī)劃許可證后可申請辦理開工手續(xù)。所謂權能是指能夠從事某種活動的資格，如獲得城市規(guī)劃設計資格證書后，規(guī)劃設計單位

26、才有資格從事城市規(guī)劃設計工作。 城市規(guī)劃行政中設定義務是指，規(guī)劃行政主體要求相對方為一定行為或不為一定行為。在城市規(guī)劃管理中有大量涉及設定義務的行政行為。如在辦理的“建設項目選址意見書”中提出規(guī)劃設計條件，即是要求建設方為一定行為和不為一定行為；編制和審批城市規(guī)劃則是規(guī)定了土地的一定使用方式和不可使用的方式，如確定一塊土地為公共綠地的用途即為禁止這塊土地的其他的使用方式；對違法建設工程的處罰則可以是設定拆除違法建筑的義務，并可設定交納罰款的義務。 (二)撤消權利和免除義務 撤消權利是指，行政行為主體依法撤銷或剝奪相對方既得或已設定的法律上的權能和權利。如吊銷規(guī)劃許可證，吊銷規(guī)劃設計資格證

27、書，責令停工等，都是對權利的撤消或剝奪。 免除義務是指，行政主體免除相對人所負有的作為或不作為的義務。免除作為義務稱“免除”，免除不作為義務稱“許可”。前者如免除某些規(guī)劃管理的規(guī)費，后作如允許某項建設或規(guī)劃條件變更。行政許可證在法律意義上屬于免除不作為義務的范疇，對于城市規(guī)劃而言，在沒有獲得規(guī)劃批準以前不得擅自建設，這是法定的不作為義務，建設單位和個人都必須履行。而獲得規(guī)劃許可證則是獲得了免除不作為的義務，可依法進行建設活動。 (三)變更法律地位 變更法律地位是指，行政主體依法對相對方原有的法定地位加以變化和更改，導致原來所享有的權利或承擔義務的擴大或縮小。例如對城市規(guī)劃設計單位資格等級

28、升或降；通過調(diào)整規(guī)劃，對相對方使用的土地的規(guī)劃性質(zhì)作出改變，如將工業(yè)用地改為商業(yè)用地。這些變化都將導致相對方權利和義務的變化。 (四)確認法律事實 確認法律事實是指，行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明的具體行政行為。在城市規(guī)劃行政管理工作中，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》及其配套法規(guī)，確認性的行政行為是很多的。例如建設單位在申請“建設用地規(guī)劃許可證”和“建設工程規(guī)劃許可證”時，必須附送有關文件、圖紙、資料，使城市規(guī)劃行政主體對其申請資格和申請條件進行確認；對違法建設工程作出處罰，也是先要對違法建設的事實加以認定，確認違法的法律事實。 (五)

29、賦予特定物以某種法律性質(zhì) 賦予特定物以法律性質(zhì)是指，行政主體對特定物原不具有的法律性質(zhì)加以設定，并因此對他人產(chǎn)生法律效果。如城市規(guī)劃行政主體將城市中的某些地段劃為歷史街區(qū)，加以保護，則開發(fā)將受限制；在機場周圍劃定凈空控制區(qū)，則控制區(qū)內(nèi)的建筑高度將受特殊控制。 四、城市規(guī)劃行政行為合法的條件 只有符合一定條件的行政行為才是合法的行政行為，合法的行政行為才能產(chǎn)生一定的法律效力。合法的城市規(guī)劃行政行為必須滿足以下條件。 (一)行為的主體合法 實施城市規(guī)劃行政的主體是否具有法律、法規(guī)授權的規(guī)劃行政主體資格，是規(guī)劃管理行政行為有效成立的首要條件。 (二)行為的權限合法 行政行為的權限合法是

30、指，行政主體只能在法律、法規(guī)規(guī)定的權限內(nèi)實施管理行為。城市規(guī)劃的內(nèi)容十分廣泛，跨度很大，從組織編制省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃到組織編制建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，從城市總體規(guī)劃的審批到規(guī)劃實施的管理。任何城市規(guī)劃行政主體都不享有城市規(guī)劃行政的全部權限。同時，城市規(guī)劃行政還涉及到與計劃、土地、房地產(chǎn)、綠化、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等行政主管部門行政權限的銜接。國家把行政職權分別授予不同職能、不同級別的行政主體，每個行政主體只能在自己的法定職權范圍內(nèi)行政，超越職權的行政行為是無效的行為。 (三)行政行為的內(nèi)容合法 行政行為內(nèi)容合法，首先是指行政行為必須有合法的依據(jù)，且事實清楚。城市規(guī)劃行政行為應當符合現(xiàn)行的規(guī)劃

31、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，以及有關的技術標準；城市規(guī)劃實施管理的行政還應符合經(jīng)批準的城市規(guī)劃。其次，城市規(guī)劃行政行為必須符合規(guī)劃立法的目的及規(guī)劃編制的原則，搞清事實，考慮相關因素，不得濫用自由裁量權。在現(xiàn)代意義上，即使行政行為形式上“合法”，但顯失公正的不合理行政行為也屬不合法的行政行為。 (四)行政行為符合法定程序 程序是保證行政行為正當、合法的必要條件。城市規(guī)劃行政行為必須按法定程序進行，才能合法成立。城市規(guī)劃法律、法規(guī)以及相關法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定的城市規(guī)劃行政管理中各個環(huán)節(jié)的法定程序，必須嚴格遵守。 (五)行政行為符合法定形式 行為符合法定形式是指法律、法規(guī)明確規(guī)定某些行政行為

32、必須具備一定形式時，行政主體所實施的行為只有符合這些規(guī)定，才能成立。例如，城市規(guī)劃實施管理中應使用標準的各類文書；對規(guī)劃實施進行監(jiān)督檢查，有關執(zhí)法人員必須出示證件，責令違法建設工程停工要發(fā)出“停工通知書”。 五、城市規(guī)劃行政行為的效力 行政行為的效力即行政行為的法律效力。有效成立的城市規(guī)劃行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 (一)確定力 行政行為的確定力是指行政行為有效成立后，非依法律不得變更或撤銷。例如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中規(guī)定，對城市總體規(guī)劃修改中“涉及城市性質(zhì)、規(guī)模發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意后報原批準機關審批”。另外，確定

33、力還指行政行為的效力不受行政主體變動的影響，即使原作出具體行政行為的城市規(guī)劃行政主體被撤銷或合并，也不影響該行政行為的效力。而城市規(guī)劃行政主體需要改變或撤銷已經(jīng)生效的行政行為，必須經(jīng)過作出決定的相同的法定程序。 (二)拘束力 行政行為的拘束力是指行政行為的約束力。它包括兩個方面：一是對行政主體自身的拘束力。城市規(guī)劃行政行為成立后，無論是管轄該事務的主體，還是它的上級行政主體或下級行政主體，以及其他行政主管部門，都要受其內(nèi)容的拘束，不得作出與之相抵觸或相互矛盾的另一行政行為；二是對相對方的拘束力，相對方一方面享有該行政行為所賦予的權利，同時也必須完全履行行政行為所設定的義務， (三)執(zhí)行力

34、 行政行為的執(zhí)行力是指行政行為有效成立后，行政主體有權采取一定的手段，使該行政行為的內(nèi)容得以完全的實現(xiàn)。城市規(guī)劃行政行為雖是以規(guī)劃行政主體的名義作出，但這是國家意志的體現(xiàn)，其目的在于維護社會公共利益，因此具有運用國家強制力予以實施的能力?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，受處罰的違法建設工程當事人，在接到處罰通告后逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。 第三節(jié) 城市規(guī)劃行政管理中應遵循的行政法制原則 行政法制原則也即是行政法基本原則，它是貫穿于行政法之中，指導行政法制定和實施的基本準則。城市規(guī)劃行政與立法作為國家整個行政與行政

35、法體系的一個組成部分，也要學習、研究、貫徹行政法的基本原則，對于什么是我國行政法的基本原則，法學界還有不同看法。對城市規(guī)劃行政而言，必不可少的有行政合法原則、行政合理原則、行政效率原則、行政統(tǒng)一原則和行政公開原則。 一、行政合法原則 行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則，它是社會主義法制原則在行政管理中的體現(xiàn)和具體化，行政合法性原則的核心是依法行政，其主要內(nèi)容是： (1)任何行政法律關系的主體都必須嚴格執(zhí)行和遵守法律，在法定范圍內(nèi)依照法律規(guī)定辦事。 (2)任何行政法律關系的主體都不能夠享有不受行政法調(diào)節(jié)的特權，權利的享受和義 務的免除都必須有明文的法律依據(jù)。 (3)國家行政機關

36、進行行政管理必須有明文的法律依據(jù)。一般來說，一個國家的法律對行政機關行為的規(guī)定與行政相對人的規(guī)定不一樣，對于行政機構來說，只有法律規(guī)定能為的行為，才能為之，即“法無授權不得行、法有授權必須行”。而對于行政相對人來說，只要法律不禁止的行為都可以為之，只有法律明文禁止的行為才不能為之。因為行政權力是一種公共權力，它以影響公民的權益為特征。為了防止行政機關行使權力時侵犯公民的合法權益，就必須對行政權力的使用范圍加以設定。 (4)任何違反行政法律規(guī)范的行為都是行政違法行為，它自發(fā)生之日起就不具有法律效力。一切行政違法主體和個人都必須承擔相應的法律責任。 二、行政合理原則 如果說行政合法原則解決丁

37、行政機關行政行為合法性的問題，那么行政合理原則的宗旨在于解決行政機關行政行為的合理性問題.這就是要求行政機關的行政行為在合法的范圍之內(nèi)還必須做到合理。 行政合理原則的具體要求是：行政機關在行使自由裁量權時，不僅應事實清楚，在法律、法規(guī)規(guī)定的條件和范圍內(nèi)作出行政決定，而且要求這種決定符合立法目的。 行政合理性原則的存在有其客觀基礎，行政行為固然應該合法，但是任何法律的內(nèi)容都是有限的。由于現(xiàn)代國家行政活動呈現(xiàn)多樣性和復雜性，特別是象城市規(guī)劃行政這類管理的專業(yè)性、技術性因素很多，立法機關沒有可能來制定詳盡的、周密的切實可行的法律規(guī)范。為了保證對國家的有效管理，行政機關需要享有一定程度的自由裁量權

38、.行政機關需要有根據(jù)具體情況，靈活應對復雜局面的行為選擇權。此時，行政機關應在法定的原則指導下，在法律規(guī)定的幅度內(nèi)，運用自由裁量權，采取適當?shù)拇胧┗蜃鞒龊线m的決定。 賦予國家行政機關以自由裁量權，以便使國家行政機關將普遍性的發(fā)律、法規(guī)應用于具體的、個別的事例。但必須對自由裁量權利的使用加以必要控制，以防止泛用，所以在現(xiàn)代行政法制的發(fā)展中，普遍接受了行政合理的原則。 行政合理原則的具體要求是：行政主體的行政行為在合法的范圍內(nèi)還必須合理。合理的具體要求是：行政行為要符合客觀規(guī)律；行政行為要符合國家和人民的利益；行政行為要有充分的客觀依據(jù)；行政行為要符合正義和公正。 在某些特殊的緊急情況下，出

39、于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取超越法定要求和正常秩序的措施。例如，搶險工程可以先施工后補辦規(guī)劃許可證。 不合理的行政行為屬于不適當?shù)男袨椋鞒霾缓侠硇姓袨榈男姓C關必須承擔相應的法律責任。 三、行政效率原則 遵循依法行政的種種要求并不意味著可以降低行政效率。廉潔、高效是人民群眾對政府的要求，提高行政效率是國家行政改革的基本目標之一。為追求效率，行政管理機關一般都采用崗位負責制。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，按法定的程序辦事，遵守操作規(guī)則，將大大提高行政效率，有助于避免失誤和不公，并可減少行政爭議。值得注意的是，講究行政效率并不是意味著可以不按客觀規(guī)律辦事。遵循客觀規(guī)律

40、，遵循基本建設的必要審批程序，是提高行政效率的先決條件。 四、行政統(tǒng)一原則 行政統(tǒng)一原則分為三項內(nèi)容。 (一)行政權統(tǒng)一 我國實行人民代表大會制度和權力分工原則，行政權由行政機關統(tǒng)一行使。 (二)行政法制統(tǒng)一 行政法制的統(tǒng)一是指行政法律制度的統(tǒng)一。我國行政法律規(guī)范由多級主體制定。這就要求各級主體所制定的行政法律規(guī)范的內(nèi)容要相互協(xié)調(diào)、銜接，不能相互抵觸和沖突；不同的主體制定不同效力等級的行政法律規(guī)范要遵守立法的內(nèi)在等級秩序。此外，城市規(guī)劃的建設管理要與已批準的城市規(guī)劃相統(tǒng)一。 (三)行政行為統(tǒng)一 行政權力的屬性要求在行政機關內(nèi)部下級服從上級，地方服從中央。一個國家的管理是否有效，

41、取決于它的行政行為是否統(tǒng)一。行政統(tǒng)一原則要求政府上下級之間要有良好的信息溝通渠道，要做到政令暢通、令行禁止；公務員的行為要與行政機關一致。 五、行政公開原則 《中華人民共和國憲法》在總綱中規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。行政公開原則是社會主義民主與法制原則在行政法上的體現(xiàn)，我國行政公開的原則是：國家行政機關的各種職權行為除法律特別規(guī)定的外，應一律向社會公開。具體要求為： (1)行政立法程序、行政決策程序、行政裁決程序和行政訴訟程序公開。 (2)一切行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件必須向社會公開，未

42、經(jīng)公布者不能發(fā)生法律效力，更不能作為行政處理的依據(jù)。 (3)國家行政機關及公務員在進行行政處理時，必須把處理的主體、處理的程序、處理的依據(jù)、處理的結果公開，接受相對人的監(jiān)督，并告知相對人對不服處理的申訴或起訴的時限和方式。 (4)行政相對人向行政主體了解有關的法律、法規(guī)，規(guī)章、政策時，行政主體有提供和解釋的義務。 第四節(jié) 城市規(guī)劃法規(guī)體系 一、我國行政法的法源及效力等級 法源，亦稱法的淵源，指的是法存在的形式，或法律規(guī)范的載體。城市規(guī)劃法規(guī)體系主要屬于行政法的范疇（一）對城市規(guī)劃法規(guī)體系的把握要從行政法的法源人手。 從研究角度可對法律部門作多種不同的劃分。從本質(zhì)上看，法律是用于調(diào)

43、整一定社會關系的，按法律所調(diào)節(jié)的社會關系的性質(zhì)，可以把憲法以下的各種法律分為民事法律、行政法律和刑事法律三大部門法律。行政法所調(diào)整的對象是國家行政機關在行政管理活動中發(fā)生的各種社會關系，這種社會關系必須是有國家行政主體參與其間，并起主導作用。 (一)行政法的法源 由于行政法調(diào)整的社會關系內(nèi)容極為廣泛，難以制定一部統(tǒng)一的法典，故法律規(guī)范分散，法源眾多。根據(jù)行政法學研究中較為統(tǒng)一的看法，我國行政法法源包括以下幾個方面。 1．憲法 《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，與其他法律的關系是母法與子法的關系，所有法律的第一淵源都是憲法。憲法是行政法的最重要的表現(xiàn)形式。憲法中關于我國最高行政機關

44、和地方各級行政機關的設置、職責權限和活動準則，是具體的行政法律規(guī)范。 2．法律 法律是指全國人民代表大會及其常務委員會根據(jù)憲法，并依職權制定的法律文件。法律是對憲法的直接實施，法律必須遵守憲法，其效力等級低于憲法。法律是行政法律規(guī)范的直接形式之一。我國不少行政法的內(nèi)容直接由法律規(guī)定。 3．行政法規(guī) 行政法規(guī)是行政法的最主要的表現(xiàn)形式。在我國，行政法規(guī)專指國務院制定的行政法律規(guī)范。行政法規(guī)是國務院在領導和管理國家的各項行政工作中，根據(jù)憲法和法律而制定有關經(jīng)濟、建設、教育、科技，文化、外交等各類法規(guī)的總稱。國務院是國家行政的最高機關，制定行政法規(guī)是國務院領導全國行政工作的一種重要手段。

45、4．地方性法規(guī) 地方性法規(guī)是地方各級人民代表大會及其常務委員會根據(jù)憲法和《中華人民共和國地方人民代表大會和地方各級政府組織法》的規(guī)定制定的法律規(guī)范。我國有三級地方人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規(guī)：一是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會；二是省、自治區(qū)人民政府所在地城市的人民代表大會及其常務委員會；三是經(jīng)國務院批準的較大城市的人民代表大會及其常務委員會。地方性行政法規(guī)主要規(guī)范地方行政管理問題，是地方各級人民政府從事行政管理工作的依據(jù)。地方性行政法規(guī)是行政法的重要淵源之一。 5．自治條例和單行條例 《中華人民共和國憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權

46、依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案”。自治條例和單行條例也是我國行政法的淵源之一，它適用于民族自治地區(qū)的行政管理。 6．行政規(guī)章 行政規(guī)章分為兩大類。一類是國務院各部委依據(jù)憲法規(guī)定，根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、法定、命令，在本部門的權限內(nèi)，按照規(guī)定程序所制定和發(fā)布的規(guī)定、辦法、實施細則、規(guī)則等規(guī)范性法律文件，總稱叫部門規(guī)章。這類規(guī)章一般都是專業(yè)性的法律文件，技術性較強，在全國范圍內(nèi)有效。另一類是地方政府規(guī)章

47、。有權制定地方政府規(guī)章的是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地城市的人民政府，國務院批準的較大城市的人民政府。地方政府規(guī)章是指這三級行政機關依據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)，按照規(guī)定程序所制定的適用于本地區(qū)的行政管理工作的規(guī)章、辦法、實施辦法、規(guī)則等規(guī)范性法律文件的總稱。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章都是行政法的重要淵源。 7．國際條約和國際協(xié)定 國際條約和國際協(xié)定都是國與國之間關于雙邊或多邊政治、經(jīng)濟、文化、軍事方面規(guī)定權利和義務的文件總稱。我國一旦加人了國際條約或公約，此時按國際法高于國內(nèi)法的原則，這些條約或協(xié)定對國內(nèi)的機關、組織和公民也具有法律拘束力。經(jīng)簽定和批準的國際條約和國際協(xié)

48、定也是行政法的重要淵源。我國實行對外開放政策，國際交往日益增多，國際責任也日益重大，參加的國際公約和協(xié)定已涉及到經(jīng)貿(mào)、軍控、，勞工、郵政、環(huán)境保護等許多與政府行政有關的領域。 8．與行政法有關的解釋 根據(jù)1981年全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》中的規(guī)定，有三種解釋與行政法有關，它們是立法解釋、行政解釋、地方解釋。立法解釋是“凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規(guī)定”。根據(jù)2000年3月通過的《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋： (1)法律的規(guī)定需要進一步

49、明確具體含義的； (2)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。行政解釋是“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋?！钡胤浇忉屖牵骸胺矊儆诘胤叫苑ㄒ?guī)條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規(guī)定。凡屬地方性法規(guī)如何應用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進行解釋?！边@些解釋與相應的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章具有同等的效力。因此，對行政法律的法定解釋同樣也是行政法的法源。根據(jù)有關規(guī)定，有權對法律加以解釋的還有最高人

50、民法院和最高人民檢察院，它們對法律作出的解釋稱為司法解釋，司法解釋是針對司法實踐中具體應用法律問題的解釋。此外，法學專家、律師等對法律所作的解釋稱為“學理解釋”。學理解釋不具法律效力。 9．國家的方針與政策 此外，國家的一些基本方針和政策，中央機關所發(fā)出的政策性文件等，對行政工作也有重要的指導意義。這些基本方針政策和政策性文件與行政法律有著密切的關系。例如，國家關于保護耕地、保護生態(tài)環(huán)境的基本國策，不但是行政管理工作必須遵循的原則，也是行政立法中的指導原則；中央機關的政策性文件，一般與法律、法規(guī)的貫徹實施有關，例如，1996年《國務院關于加強城市規(guī)劃工作的通知》，是關于城市規(guī)劃法實施的具體

51、政策問題，這是一種在行政過程中所制定的規(guī)范性文件。對于是否能將政策性文件看成行政法的法源，學術界尚有不同見解。 (二)行政法的效力等級 行政法的效力等級關系如下： 1．憲法和法律的效力等級 憲法和法律的效力等級高于行政法的所有其他淵源，其他行政法所規(guī)定的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸；憲法又是萬法之源，具有最高的法律效力，法律不得與憲法相抵觸。 2．國務院行政法規(guī)和地方性法規(guī)的效力等級 國務院行政法規(guī)和地方性法規(guī)是對憲法和法律的實施，其效力低于憲法和法律；而國務院行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)。 3．國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的效力等級 國務院部門規(guī)章是對法律和行政法規(guī)的實施，其效

52、力低于法律和國務院行政法規(guī)。地方性政府規(guī)章是對地方性法規(guī)的具體運用，地方政府規(guī)章是按照地方性法規(guī)制定的，故地方政府規(guī)章的效力低于地方性法規(guī)，前者不得與后者相抵觸。 憲法、法律、國務院行政法規(guī)及國務院部委部門規(guī)章在全國范圍內(nèi)有效，地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，在制定這些法規(guī)和規(guī)章的地方國家權力機構和行政機構的相應管轄范圍內(nèi)有效。 二、城市規(guī)劃法規(guī)體系 作為城市規(guī)劃行政的依據(jù)的城市規(guī)律規(guī)范體系，應當包括如下部分： (一)城市規(guī)劃法 以《中華人民共和國城市規(guī)劃法》為例，它是國家法律，主要調(diào)節(jié)城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會、城市建設及發(fā)展過程中的各項關系：確立城市規(guī)劃法規(guī)與其他法律法規(guī)之間的相互關系；確立城

53、市規(guī)劃編制、審批的各類主體，建立城市規(guī)劃行政的程序和框架；確定對違法行為的處置方式及執(zhí)行主體；確立政府行政部門執(zhí)行城市規(guī)劃的職權范圍及相應的運作機制。 (二)城市規(guī)劃實施性行政法規(guī) 主要是根據(jù)國家城市規(guī)劃法建立國家整體的城市規(guī)劃編制和實施的行政組織機制及相 應的行政措施。其中應當包括：國家和地方政府的各級城市規(guī)劃行政主管部門的職責、權力和義務；中央和地方各級行政部門之間的相互關系以及在緘市規(guī)劃實施過程中的相互分工和協(xié)作；制定械市規(guī)劃和城市規(guī)劃實施管理的基本程序和主要原則；明確政府城市規(guī)劃管理的操作過程及與運作機制的互動關系，如建設部發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法》，建設部、國家文物局關于《歷史

54、文化名城保護規(guī)劃編制要求》等。 (三)地方城市規(guī)劃法規(guī) 地方城市規(guī)劃法規(guī)，如《北京市城市規(guī)劃條例》、《上海市城市規(guī)劃條例》、《深圳市城市規(guī)劃條例》，它們由地方立法部門根據(jù)國家城市規(guī)劃法和相關的法律法規(guī)，結合地方社會、政治、經(jīng)濟、文化等方面的具體情況，明確地方城市規(guī)劃制度的具體框架，劃分地方立法、行政、司法等部門之間的分工和相互協(xié)作，確定地方城市規(guī)劃行政管理部門的基本組織和相應的職責權限．明確當?shù)爻鞘幸?guī)劃編制、實施的具體程序和原則，建立城市規(guī)劃法規(guī)與地方法規(guī)之間的相互協(xié)同關系，對違法行為處置的主體和相應的量度原則等。 (四)城市規(guī)劃行政規(guī)章 包括國家和地方城市規(guī)劃行政主管部門制定的、有關

55、保證城市規(guī)劃順利開展的規(guī)章制度。該類法規(guī)應當能夠覆蓋城市規(guī)劃過程中所涉及的城市規(guī)劃部門內(nèi)部、城市規(guī)劃部門與社會各部門及個人與城市規(guī)劃直接相關的所有行為。確立這些行為合法化的途徑、界限、組織機制和相應的原則，對違法行為進行處置的程序和量度標準等；同時也應當包括城市規(guī)劃編制和城市規(guī)劃實施的依據(jù)、決策途徑和相應的行政措施。 (五)城市規(guī)劃相關的法律法規(guī) 城市規(guī)劃與城市建設和發(fā)展過程中的其他所有行為密切相關，城市規(guī)劃既受到規(guī)范這些行為的法律法規(guī)的制約，同時也對這些行為進行規(guī)范。與城市規(guī)劃相關的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》，

56、以及《中華人民共和國城市道路管理條例》、《中華人民共和國城市綠化管理條例》等。這些法律法規(guī)的主要內(nèi)容和相應的組織機制應當體現(xiàn)在城市的法律法規(guī)之中，同時，在這些法律法規(guī)的實施也應當與城市規(guī)劃的原則、組織和管理的程序不相矛盾。 同時，城市規(guī)劃作為政府行為，必須要符合國家的行政程序法律的有關規(guī)定。我國已經(jīng)頒布的行政程序法有《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》與《中華人民共和國國家賠償法》。 (六)城市規(guī)劃技術標準與技術規(guī)范 城市規(guī)劃技術標準與技術規(guī)范是城市規(guī)劃行政的重要技術性依據(jù)，也是城市規(guī)劃行政管理具有合法性的客觀基礎。它所規(guī)范的主要是城市

57、規(guī)劃內(nèi)部的技術行為，它的內(nèi)容應當能夠覆蓋城市規(guī)劃過程中所有的、一般化的技術性行為，也就是在城市規(guī)劃編制和實施過程中具有普遍規(guī)律性的技術依據(jù)。目前國家已經(jīng)頒布的有《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》以及涉及城市道路、城市規(guī)劃基本術語、城市排水、城市給水、城市供電、城市園林、工程管線和建筑設計、消防防災等方面的一系列技術標準與規(guī)范。技術標準與規(guī)范同樣包括國家和地方兩個層次。地方性的技術標準與規(guī)范可以與國家的技術標準與規(guī)范重疊，并根據(jù)地方條件作出相應的修正。 (七)城市規(guī)劃文本 城市規(guī)劃經(jīng)法律程序獲得審批之后具有法律效力，成為一種規(guī)范性文件，因此城市規(guī)劃文本同樣具有法律規(guī)范的特征。城市規(guī)劃文本是根據(jù)國家和地方的各項法律法規(guī)，運用城市規(guī)劃的理論和技術標準，對特定地域范圍內(nèi)的城市建設和發(fā)展內(nèi)容進行具體規(guī)定的法定文件。城市規(guī)劃文本應當包括兩部分內(nèi)容，即文字性的文本和對文本進行說明或具體化的圖紙。根據(jù)建設部《城市規(guī)劃編制辦法》，需要編制規(guī)劃文本的主要是城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，以及控制性詳細規(guī)劃。在實踐中，城市規(guī)劃文本能否作為城市規(guī)劃行政法律規(guī)范的表現(xiàn)形式，真正具有法律效力，還有待于城市規(guī)劃法制建設的進一步發(fā)展，并有賴于規(guī)劃編制方式的改進和技術水平的提高。