落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 完善資本市場(chǎng)法治

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1、貫徹科學(xué)發(fā)展觀　完善資我市場(chǎng)法治 以上市公司監(jiān)管立法為中心 劉俊海 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 專家 核心詞: 科學(xué)發(fā)展觀/公平/效率/公司自治/自律監(jiān)管/混業(yè)監(jiān)管 內(nèi)容提綱: 科學(xué)發(fā)展觀是指引資我市場(chǎng)法治建設(shè)的指南針。在對(duì)《上市公司監(jiān)管條例草案》進(jìn)行總體評(píng)價(jià)后,主張進(jìn)一步鼓勵(lì)公司自治,鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管和公司制改革,打造服務(wù)型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 一、科學(xué)發(fā)展觀是指引資我市場(chǎng)法治建設(shè)的指南針 黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面貫徹依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;并規(guī)定優(yōu)化資我市場(chǎng)構(gòu)造,多渠道提高直接融資比重;加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管,防備和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)完善上市

2、公司監(jiān)管立法、運(yùn)用法治手段推動(dòng)資我市場(chǎng)的健康發(fā)展具有重要的理論指引意義。資我市場(chǎng)既是虛擬市場(chǎng)、資金密集型市場(chǎng)、信息密集型市場(chǎng),也是誠(chéng)信密集型、風(fēng)險(xiǎn)密集型和信心密集型市場(chǎng)。繁華的資我市場(chǎng)背后也潛伏著利益沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。上市公司及其高管以及市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)都也許存在道德風(fēng)險(xiǎn)。在股指飆升的狀況下,內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)和虛假陳述的現(xiàn)象仍然愈演愈烈即其明證。無(wú)論在熊市背景下,還是在牛市背景下,都要厲行資我市場(chǎng)法治。好制度比好運(yùn)氣更重要。要增進(jìn)資我市場(chǎng)的永續(xù)和諧發(fā)展,必須夯實(shí)法治基本。 要推動(dòng)資我市場(chǎng)法治,必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的新思維?？茖W(xué)發(fā)展觀主張,發(fā)展是目的,規(guī)范是前提,法治是基本,和諧是

3、核心。資我市場(chǎng)自身就是社會(huì)關(guān)系的總和。資我市場(chǎng)主體天然呼喚公平、透明、鼓勵(lì)創(chuàng)新的游戲規(guī)則。各行其道、各得其所的游戲規(guī)則是資我市場(chǎng)健康發(fā)展的康莊大道。要夯實(shí)資我市場(chǎng)法治根基,必須梳理好資我市場(chǎng)主體之間的法律關(guān)系,明確和貫徹各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,構(gòu)建各方主體誠(chéng)信行事的市場(chǎng)法律環(huán)境。要把規(guī)范貫穿于資我市場(chǎng)發(fā)展的全過程。資我市場(chǎng)只能在規(guī)范中發(fā)展,在發(fā)展中規(guī)范。發(fā)展與規(guī)范如影隨形,必須強(qiáng)調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。發(fā)展中的問題既要通過發(fā)展去解決,也要通過法治去解決。要扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展、輕規(guī)范”,“先發(fā)展、后規(guī)范”,“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯(cuò)誤理念和做法。加大資我市場(chǎng)的規(guī)范力度,打擊證券市場(chǎng)違法犯罪行為,既是法治工程

4、、規(guī)范工程,也是民心工程、發(fā)展工程。近年來(lái)資我市場(chǎng)中大案要案的查處非但沒有阻礙資我市場(chǎng)的發(fā)展,反而凈化了資我市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展的法治大環(huán)境,對(duì)于保護(hù)廣大投資者合法權(quán)益,完善上市公司治理,推動(dòng)上市公司的誠(chéng)信體系建設(shè),提高上市公司的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了積極作用。因此,盡快出臺(tái)《上市公司監(jiān)管條例》對(duì)于證券市場(chǎng)是一種長(zhǎng)期利好信息。 要推動(dòng)資我市場(chǎng)法治,還必須牢固樹立公平與效率兼顧的新思維。如何結(jié)識(shí)公平與效率之間的關(guān)系,是爭(zhēng)議已久的老大難問題。老式發(fā)展觀覺得,效率優(yōu)先、兼顧公平;或者,在初次分派階段強(qiáng)調(diào)效率,在二次分派階段強(qiáng)調(diào)公平。長(zhǎng)期以來(lái),重效率、輕公平的思維定式潛移默化地影響著資我市場(chǎng)。曾經(jīng)浮現(xiàn)的虛假“包裝上市

5、”即其適例。重效率、輕公平的老式思維不僅導(dǎo)致公平正義、誠(chéng)實(shí)守信的主流價(jià)值觀受到污染,公平公正的市場(chǎng)秩序遭到破壞,效率目的也很難實(shí)現(xiàn)。公平與效率既有差別、沖突的一面,也有相容、共生的一面。在和諧的資我市場(chǎng)中,公平價(jià)值與效率價(jià)值同等珍貴。公平哺育效率,效率成就公平。因此,國(guó)不以利為利,國(guó)以義為利。立法與政策方案越公平,就越能激發(fā)人們發(fā)明價(jià)值和積累財(cái)富的內(nèi)驅(qū)力,資我市場(chǎng)就越有效率。股權(quán)分置改革的成功推動(dòng)即為明證。睿智的立法者與監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)通過民主、科學(xué)、透明的決策機(jī)制優(yōu)選公平與效率兩全的方案。如果實(shí)難兩全,只能選擇符合公平價(jià)值的方案。注重資我市場(chǎng)的公平正義,并不是說效率不重要。相反,效率價(jià)值很重要。只

6、但是,效率價(jià)值不能對(duì)抗公平價(jià)值而已。和諧的資我市場(chǎng)不能容忍不公平的效率。例如,對(duì)于關(guān)聯(lián)交易的規(guī)制以及對(duì)于高管的股權(quán)鼓勵(lì)機(jī)制,要遵循公平與效率兼顧的精神。 二、對(duì)《上市公司監(jiān)管條例草案》的總體評(píng)價(jià) 為規(guī)范上市公司的組織和行為,保護(hù)公司和投資者的合法權(quán)益,中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)《公司法》和《證券法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文獻(xiàn)的規(guī)定,起草了《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例(征求意見稿) 》(如下簡(jiǎn)稱《條例草案》) ?！稐l例草案》內(nèi)容豐富,合計(jì)10章106條,涉及總則;公司治理構(gòu)造;控股股東和實(shí)際控制人;董事、監(jiān)事、高檔管理人員;關(guān)聯(lián)交易和重大擔(dān)保;發(fā)行證券、收購(gòu)、重大資產(chǎn)重組、合并及分立;信息披露;監(jiān)督管理;法律責(zé)任

7、;附則等內(nèi)容。為了進(jìn)一步增強(qiáng)立法透明度,提高立法質(zhì)量,國(guó)務(wù)院法制辦公室于9月7日將《條例草案》及其闡明在網(wǎng)上和媒體上全文發(fā)布,征求社會(huì)各界意見,以便進(jìn)一步研究、修改后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。 國(guó)務(wù)院法制辦公開征集社會(huì)公眾意見的做法既體現(xiàn)了十七大報(bào)告提出的“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”的重要思想,也體現(xiàn)了“依法行政”、“以人為本”(而非“以官為本”)的規(guī)定。法乃公器。立法文獻(xiàn)是立法者向納稅人提供的公共產(chǎn)品。立法者的智慧是有限的。市場(chǎng)的智慧(涉及積極智慧與悲觀智慧)是無(wú)限的。為了全面采集市場(chǎng)精英和社會(huì)各界的立法建議,提高立法質(zhì)量,避免和化解制度供應(yīng)與制度需求之間的矛盾與沖突,必須大力弘揚(yáng)民主立法、科

8、學(xué)立法、開門立法、透明立法的理念。建議國(guó)務(wù)院法制辦認(rèn)真梳理社會(huì)各界的立法建議,并對(duì)具有典型性與代表性的立法建議的解決成果予以公開闡明。對(duì)于不予采納的意見和建議,應(yīng)當(dāng)闡明立法理由。建議立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其她行政機(jī)關(guān)出臺(tái)波及資我市場(chǎng)的立法文獻(xiàn)和規(guī)范性文獻(xiàn)時(shí),都能一如既往地堅(jiān)持公募民意的立法慣例。實(shí)踐證明,資我市場(chǎng)立法越透明,公眾參與度越有保障,制度設(shè)計(jì)就越公平、越有效率、越有預(yù)期度,投資者的投資信心就越有保證。 《條例》是上市公司監(jiān)管的主線大法,在資我市場(chǎng)法律體系中位于承上啟下的重要地位。從立法規(guī)制對(duì)象來(lái)看,上市公司是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要細(xì)胞,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展的火車頭和領(lǐng)頭羊,是資我市

9、場(chǎng)發(fā)展的基石,是廣大投資者分享改革與發(fā)展成果的重要平臺(tái)。從立法淵源上看,《條例草案》在資我市場(chǎng)基本法律(如《公司法》《證券法》《信托法》)與眾多的部門規(guī)章、證券交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則、公司章程之間處在承上啟下的重要地位,在規(guī)制上市公司的行政法規(guī)之間處在核心地位?！稐l例草案》既是對(duì)基本法律預(yù)留制度接口的進(jìn)一步立法延伸,提高了資我市場(chǎng)基本法律的可操作性與可訴性,也為將來(lái)的部門規(guī)章、自律規(guī)則、公司章程的修改與完善預(yù)留了二級(jí)制度接口,為將來(lái)多層次資我市場(chǎng)法律規(guī)則的進(jìn)一步完善指明了價(jià)值方向,提供了立法根據(jù)。因此,《條例》在金字塔形的資我市場(chǎng)法律體系之中處在銜接左右、承啟上下、銜接前后的重要位置。建議

10、將《獨(dú)立董事條例》納入《條例草案》的第2章“公司治理”或第4章“董事、監(jiān)事、高檔管理人員”中予以規(guī)定;也可考慮予以專章規(guī)定。至于非上市的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券投資基金管理公司的獨(dú)立董事事項(xiàng)原則上可參酌《條例草案》執(zhí)行。 立法產(chǎn)品的可訴性與可操作性是衡量其質(zhì)量?jī)?yōu)劣的試金石。面對(duì)《公司法》與《證券法》在上市公司監(jiān)管方面的規(guī)則缺失,《條例草案》既進(jìn)行了拾遺補(bǔ)缺的規(guī)則完善,又進(jìn)行了漏洞彌補(bǔ),進(jìn)而具有一定的可操作性和可訴性。例如,新《公司法》第106條規(guī)定了股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事可以實(shí)行累積投票制?！稐l例草案》第15條第2款進(jìn)一步明確了差額的累積投票選舉制度,否認(rèn)了現(xiàn)實(shí)生活中檔額選舉的舊做法,對(duì)于違

11、背該條款的行為,第96條授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)責(zé)令該上市公司改正,并予以警告和罰款的行政懲罰。問題在于,倘若上市公司接受罰款后來(lái)拒不改正,并非股東的董事、監(jiān)事候選人可否根據(jù)《公司法》第22條提起股東會(huì)決策撤銷之訴,仍然語(yǔ)焉不詳。 建議立法者結(jié)合國(guó)內(nèi)上市公司監(jiān)管的新狀況和新問題,辭別“立法宜粗不適宜細(xì)”的立法思維模式,樹立“立法宜細(xì)不適宜粗”的新理念。從規(guī)范邏輯構(gòu)成看,既要從正面揭示行為規(guī)則的內(nèi)涵和程序,也要從背面明確違背行為規(guī)則的法律效果(有效、無(wú)效、可撤銷、民事責(zé)任、行政懲罰、刑事責(zé)任) 。法律法規(guī)的生命力在于可操作性,而可操作性的核心是可訴性。遺憾的是,《條例草案》對(duì)違背許多規(guī)則的民事法律責(zé)任及

12、其救濟(jì)方式規(guī)定不明,許多冠以“應(yīng)當(dāng)”的法律條款究竟是倡導(dǎo)性規(guī)范,還是強(qiáng)制性規(guī)范;如果是強(qiáng)制性規(guī)范,是導(dǎo)致民事行為無(wú)效和行政懲罰雙重效果的效力規(guī)范,還是僅導(dǎo)致行政懲罰、民事行為自身有效的訓(xùn)示規(guī)范,也語(yǔ)焉不詳,亟待進(jìn)一步完善?！稐l例草案》還應(yīng)妥善解決實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相關(guān)系。要在強(qiáng)化實(shí)體規(guī)范的基本上,進(jìn)一步豐富和發(fā)展程序法律規(guī)范,避免將本應(yīng)由《條例草案》解決的問題留待部門規(guī)章或者司法解釋解決?！稐l例草案》實(shí)在無(wú)法進(jìn)一步細(xì)化時(shí),也要盡量為后來(lái)出臺(tái)的部門規(guī)章與司法解釋預(yù)留“制度接口”。建議《條例草案》在附則中增長(zhǎng)定義條款。 為了增強(qiáng)國(guó)內(nèi)資我市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,《條例草案》既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā),避免照

13、抄照搬,也要盡量體現(xiàn)國(guó)際化色彩,從而成為國(guó)際投資者和諧型的立法文獻(xiàn)。在借鑒國(guó)際先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)方面,要兼收并蓄、擇善而從,倡導(dǎo)忠實(shí)移植,反對(duì)東施效顰。例如,國(guó)內(nèi)不少投資者的法律意識(shí)和知識(shí)有限,這就決定了《條例草案》應(yīng)當(dāng)涉及適度的倡導(dǎo)性和指引性規(guī)范,立法用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)盡量樸實(shí)易懂。但從中國(guó)國(guó)情出發(fā)不應(yīng)當(dāng)被解釋為遷就和保護(hù)落后。 三、鼓勵(lì)公司自治 公司自治是現(xiàn)代公司法的靈魂,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)富有活力的秘籍。上市公司監(jiān)管以尊重公司自治為前提。黨的十七大報(bào)告指出,要“提高自主創(chuàng)新能力,建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。這是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的核心,是提高綜合國(guó)力的核心”。而要建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家,就必須建設(shè)創(chuàng)新型公司。而要建設(shè)創(chuàng)新型公司,就必

14、須弘揚(yáng)公司自治精神。 籌劃經(jīng)濟(jì)是迷信政府智慧的經(jīng)濟(jì)。政府被假定為先知先覺、全知全能的圣賢,因而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能料事如神、指揮若定。公司則被假定為機(jī)械執(zhí)行和貫徹政府指令性籌劃和指引性籌劃的工具和手段而已。在籌劃經(jīng)濟(jì)體制下,可以形象地用“鳥籠子”理論概括政企關(guān)系:政府(籌劃)是籠子,公司是鳥。1993年《公司法》和1998年《證券法》的缺陷之一恰恰在于重管制,輕自治。這種管制涉及立法管制,也涉及行政管制。該管的沒有管好,不該管的管得太多。從法律規(guī)范的構(gòu)成比重上看,行政法律規(guī)范多于民事法律規(guī)范,管制型規(guī)范多于服務(wù)型規(guī)范。本應(yīng)由股東自治和公司自治的事項(xiàng)往往被代之以立法者的包辦替代和行

15、政機(jī)關(guān)的自由裁量。國(guó)內(nèi)上市公司的自治限度仍然不高的因素,除了高度集中的股權(quán)構(gòu)造,尚有老式的封建文化基因和籌劃經(jīng)濟(jì)思維慣性。實(shí)踐中,仍然有人迷信政府智慧,懷疑商人智慧和市場(chǎng)智慧。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是相信市場(chǎng)智慧的經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐證明:立法者的智慧遜于商人的智慧,政府的智慧遜于市場(chǎng)的智慧。商人比立法者更聰穎具有雙重含義:一是儒商的正面智慧、積極智慧多,特別是依法經(jīng)營(yíng)的智慧、經(jīng)驗(yàn)和藝術(shù)多;二是奸商的負(fù)面智慧、悲觀智慧多。立法者對(duì)于前者應(yīng)予滿腔熱忱的鼓勵(lì)、保護(hù)、庇護(hù)和促成;對(duì)于后者應(yīng)全力以赴地遏制、封殺、打壓和制裁。固然,商人比立法者更聰穎僅就商人整體而言。就特定商人而言,其學(xué)問、閱歷、見聞?dòng)幸苍S遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜于立法者

16、,自不待言。新《公司法》進(jìn)一步擴(kuò)張了公司自治空間,尊重股東自治、股東自由、股東民主和股東權(quán)利,進(jìn)一步大幅減少了行政權(quán)和國(guó)家意志對(duì)公司生活的不必要干預(yù),大幅提高了民事規(guī)范、任意規(guī)范、促成規(guī)范、賦權(quán)規(guī)范、倡導(dǎo)規(guī)范和保護(hù)規(guī)范的比重,審慎擬定了強(qiáng)制規(guī)范,適度減少了嚴(yán)禁規(guī)范。因此,《條例草案》也應(yīng)大力弘揚(yáng)公司自治精神。 在行政權(quán)和立法權(quán)淡出對(duì)公司生活的過度干預(yù)時(shí),以定紛止?fàn)帪橹匾獌r(jià)值追求的司法權(quán)呈現(xiàn)慢慢擴(kuò)大趨勢(shì)。例如,在小股東受到公司董事會(huì)和控制股東壓榨、且無(wú)法轉(zhuǎn)讓股權(quán)的狀況下,只有司法救濟(jì)才干雪中送炭。但司法權(quán)(涉及作為準(zhǔn)司法權(quán)的仲裁權(quán))的介入的目的不是吞沒公司自治精神,而是捍衛(wèi)和弘揚(yáng)公司自治精神。

17、因此,司法權(quán)介入的低限是不能威脅和傷害公司自治精神。倘若司法權(quán)的介入以犧牲公司自治精神為代價(jià),寧可不要司法權(quán)的介入。在缺少法律明文規(guī)定的狀況下,雖然公司自治失靈需要司法權(quán)的介入,未必需要行政權(quán)的介入。雖然行政機(jī)關(guān)出于善意,也是如此。 公司自治精神規(guī)定裁判者充足尊重商人們的理性選擇和商業(yè)判斷。由于裁判者與商人之間在專業(yè)技能與思維定式方面的天然差別,裁判者無(wú)法在所有狀況下作出賢明、公平的商業(yè)決策,雖然法官出于良好愿望也是如此。只有當(dāng)私法自治被濫用、導(dǎo)致公司法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利和利益受到損害、公司法律秩序被扭曲或者破壞時(shí),法官才干依法以自己的司法判斷取代商業(yè)判斷。但凡不違背強(qiáng)行性法律規(guī)定、誠(chéng)實(shí)信

18、用原則和公序良俗原則,不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人利益的章程條款、自治規(guī)章、契約安排都屬有效。要貫徹契約自由、疑罪從無(wú)、法無(wú)嚴(yán)禁皆可為的裁判理念,原則上推定商事行為有效。集資行為合法與否的界線模糊時(shí),應(yīng)采用疑罪從無(wú)的態(tài)度。系爭(zhēng)行為既可解釋為有效,也可解釋為無(wú)效的,盡量解釋為有效;既可解釋為無(wú)效,也可解釋為可撤銷的,盡量解釋為可撤銷。固然,弘揚(yáng)公司自治精神,并不意味著放縱濫用公司自治的行為。 四、鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管 市場(chǎng)有自愈功能。《條例草案》第8條規(guī)定:“證券交易所依法對(duì)上市公司及有關(guān)各方在證券市場(chǎng)的活動(dòng)實(shí)行自律管理。上市公司成立自律組織,依法進(jìn)行自律管理?！钡?4條規(guī)定:“上

19、市公司協(xié)會(huì)是上市公司的全國(guó)性自律組織,是社會(huì)團(tuán)隊(duì)法人?！? 證交所自律監(jiān)管是證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的重要構(gòu)成部分。證交所自律監(jiān)管源遠(yuǎn)流長(zhǎng),甚至長(zhǎng)于政府行政監(jiān)管的歷史。早在1934年美國(guó)SEC設(shè)立之前,紐約證交所就已作為自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)監(jiān)管會(huì)員券商,并制定與執(zhí)行發(fā)行人的上市規(guī)則(涉及公司治理原則) 。與行政監(jiān)管相比,證券交易所的自律監(jiān)管具有許多長(zhǎng)處: (1)自律監(jiān)管成本低。證券交易所具有財(cái)務(wù)獨(dú)立、人才薈萃、信息直接、市場(chǎng)熟悉的優(yōu)勢(shì),對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行前沿(一線)監(jiān)管可以減少政府財(cái)政承當(dāng)。(2)自律監(jiān)管效率高。證券交易所可隨時(shí)回應(yīng)證券市場(chǎng)中浮現(xiàn)的新興法律問題,及時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管思路,出臺(tái)自律規(guī)章,更新監(jiān)管措施,規(guī)

20、范新型證券市場(chǎng)關(guān)系。自律規(guī)章的出臺(tái)效率一般高于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。(3)自律監(jiān)管容易得到市場(chǎng)參與者的充足理解與積極遵守。自律監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是股東、券商、上市公司和其她市場(chǎng)參與者共同參與的自律監(jiān)管。被自律者也是自律者。證券交易所制定自律規(guī)章、采用監(jiān)管措施時(shí),容易得到市場(chǎng)參與者的充足理解、積極參與和積極遵守。(4)自律陽(yáng)光可以照耀到法律、法規(guī)和行政規(guī)章無(wú)法覆蓋的證券市場(chǎng)死角。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織( IOSCO)坦言:“證券交易所可以規(guī)定市場(chǎng)參與者遵守商業(yè)倫理規(guī)范,而政府監(jiān)管者只能規(guī)定市場(chǎng)參與者守法行事,而不能期待市場(chǎng)參與者遵守商業(yè)倫理規(guī)范?！?[1] (5)自律監(jiān)管有助于舒緩政府監(jiān)管派生的政治壓力。倘

21、若政府獨(dú)家壟斷證券市場(chǎng)監(jiān)管權(quán),絕對(duì)排斥自律組織的監(jiān)管,政府必須就其監(jiān)管體現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)承當(dāng)無(wú)限政治責(zé)任;如果政府與自律組織分享證券市場(chǎng)監(jiān)管權(quán),政府即可按監(jiān)管權(quán)限的占有比例承當(dāng)有限的政治責(zé)任。 證券交易所的自律監(jiān)管不也許、也不應(yīng)脫離政府的行政監(jiān)管。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織( IOSCO)明確指出,政府監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)在容許自律組織行使權(quán)限之前規(guī)定自律組織滿足必要的行為準(zhǔn)則。政府對(duì)自律組織的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)行 [2]。一方面,政府可以對(duì)自律規(guī)則內(nèi)容的行政監(jiān)督。此為“靜態(tài)監(jiān)督”或“規(guī)則監(jiān)督”。政府除了以行政法規(guī)、行政規(guī)章劃定自律監(jiān)管的法律框架外,還可以通過對(duì)證券交易所自律規(guī)則的備案、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)手段,責(zé)成或者建議證券

22、交易所依法完善自律規(guī)則,剔除、變更有悖法律和公平原則的自律規(guī)則。另一方面,政府可對(duì)自律規(guī)則執(zhí)行狀況進(jìn)行行政監(jiān)督。此為“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”或者“執(zhí)行監(jiān)督”。證券交易所回絕或者怠于按照法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和自律規(guī)則履行自律職責(zé)時(shí),政府有權(quán)責(zé)令證券交易所立即改正或者限期改正,或者責(zé)令證券交易所罷職有關(guān)高管人員,從而清除自律的障礙。 由于國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)起步較晚,具有政府強(qiáng)力推動(dòng)的歷史背景,證交所的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作必然存在著濃厚的政府干預(yù)色彩,證交所的自律監(jiān)管制度也存在設(shè)計(jì)缺陷。有鑒于此,新《證券法》強(qiáng)調(diào)尊重證交所的自治地位和民事主體地位,有助于扭轉(zhuǎn)證交所過度依賴于政府監(jiān)管者的附屬地位。新《證券法》第102條將證

23、券交易所界定為“為證券集中交易提供場(chǎng)合和設(shè)施,組織和監(jiān)督證券交易,實(shí)行自律管理的法人”?！白月晒芾怼背醮螌懭肓⒎?表白了立法者將政府監(jiān)管者過去承當(dāng)?shù)淖月杀O(jiān)管內(nèi)容盡量回歸證交所、擴(kuò)大證交所自律監(jiān)管職責(zé)的立法理念。 鑒于公司化改革可以強(qiáng)化證券交易所的自治地位,改善證券交易所的自律監(jiān)管,建議《條例草案》大膽借鑒國(guó)外證交所公司制改革的成功經(jīng)驗(yàn),積極穩(wěn)妥地推動(dòng)國(guó)內(nèi)證券交易所的公司化、股份化和最后上市。國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)起步晚,立法者對(duì)證交所的組織形式采用謹(jǐn)慎的態(tài)度是可取的,但需要與時(shí)俱進(jìn)。事實(shí)上,直到1998年美國(guó)SEC才明確提出,證交所可以采用公司制組織形式,會(huì)員制的證交所也可以實(shí)現(xiàn)非互助化 [3]。針對(duì)

24、證券交易所公司化后來(lái)被國(guó)外公司(涉及證交所)敵意收購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),建議立法者將證券交易所的股東限定為中國(guó)股東,容許證交所章程限制股東所持有的表決權(quán)數(shù)量,容許公司章程中規(guī)定敵意收購(gòu)防御條款。為消除證交所股票上市面臨的利益沖突,借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn),將容許證交所股票在自身證交所掛牌上市,但將對(duì)證交所自身與否遵守上市規(guī)則的平常監(jiān)管職責(zé)由證交所自身移至中國(guó)證監(jiān)會(huì),至于證交所對(duì)其她上市公司的自律監(jiān)管職責(zé)仍然不變。 五、打造服務(wù)型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) 黨的十七大報(bào)告規(guī)定“法治政府建設(shè)獲得新成效”,并強(qiáng)調(diào)“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”。筆者覺得,要打造在全球范疇內(nèi)具有競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)資我市

25、場(chǎng),必須打造在全球范疇內(nèi)具有競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是一種廣義的概念,重要囊括了尊重型服務(wù)、保護(hù)型服務(wù)、指引型服務(wù)與促成型服務(wù)。 對(duì)于尊重型服務(wù)而言,政府要相信資我市場(chǎng)及其主體的智慧多于政府的智慧,尊重資我市場(chǎng)創(chuàng)新和自治,減少不必要的政府干預(yù),鼓勵(lì)資我市場(chǎng)品種和交易方式的多元化,積極清除資我市場(chǎng)發(fā)展的制度障礙。要容許以私募方式發(fā)行公司債券。對(duì)于私募基金,應(yīng)當(dāng)采用容許存在、嚴(yán)加監(jiān)管的立法態(tài)度。政府啟動(dòng)行政權(quán)之前應(yīng)當(dāng)三思而行,盡量尊重公司自治與市場(chǎng)自律,充足發(fā)揮民事責(zé)任在恢復(fù)資我市場(chǎng)秩序、康復(fù)投資信心方面的積極作用。對(duì)于保護(hù)型服務(wù)而言,政府應(yīng)當(dāng)集中有限的智慧和資源傾力保護(hù)資我市

26、場(chǎng)中的公平交易秩序與公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,打擊資我市場(chǎng)中的違法犯罪行為。對(duì)于指引型服務(wù)而言,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極發(fā)揮行政指引職責(zé),推動(dòng)上市公司的健康發(fā)展。政府要運(yùn)用行政手段積極引導(dǎo)資我市場(chǎng)主體建立誠(chéng)信體系,減少投資風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)要及時(shí)更新《上市公司章程指引》,并積極發(fā)明條件針對(duì)不同類別、不同產(chǎn)業(yè)、不同規(guī)模的公司出臺(tái)個(gè)性化的上市公司章程指引,結(jié)束各類上市公司都使用單一文本的“傻瓜章程現(xiàn)象”。對(duì)于促成型服務(wù)而言,政府應(yīng)當(dāng)竭力促成和協(xié)助市場(chǎng)主體依法進(jìn)出資我市場(chǎng),提供投資和經(jīng)營(yíng)決策所需要的信息和征詢,協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體與有關(guān)部門之間的關(guān)系。但要避免助紂為孽,幫倒忙。 《條例草案》第8章強(qiáng)化了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管手段

27、,細(xì)化了新證券法賦予的準(zhǔn)司法權(quán)。例如,第75條授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司及有關(guān)各方實(shí)行監(jiān)督管理,并采用進(jìn)入公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、專項(xiàng)核查等其她現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施。但為貫徹服務(wù)型政府的理念,《條例》還需進(jìn)一步明確中國(guó)證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的、除行政懲罰之外的其她服務(wù)型職責(zé),如行政指引程序等。要打造服務(wù)型證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),還必須樹立法治行政、誠(chéng)信行政、勤勉行政、透明行政的主線理念,進(jìn)一步增強(qiáng)政府行政措施的透明度。 由于資我市場(chǎng)和上市公司自身波及方方面面的社會(huì)神經(jīng),自然也會(huì)納入多家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管視野。但由于現(xiàn)行有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作職權(quán)配備格局是在籌劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中慢慢形成與發(fā)展的,加之國(guó)內(nèi)資我市場(chǎng)的產(chǎn)生歷

28、史較短,因此在上市公司監(jiān)管的公權(quán)力配備方面仍存在著監(jiān)管盲區(qū),監(jiān)管成本較高,監(jiān)管權(quán)之間存在重疊與沖突的現(xiàn)象。例如,對(duì)于銀行類、保險(xiǎn)類上市公司的行政監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,還是更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,都值得進(jìn)一步探討。 亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后,為防備金融風(fēng)險(xiǎn),國(guó)內(nèi)確立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體制。例如, 1998年《證券法》第6條規(guī)定證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理;證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。為增強(qiáng)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,繁華證券市場(chǎng), 《證券法》第6條在重申分業(yè)經(jīng)營(yíng)的同步,加上了意味深長(zhǎng)的9個(gè)字“國(guó)家另有規(guī)定的除外”。這為我們積極穩(wěn)妥地改革

29、分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)行監(jiān)管體制,摸索證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)與信托業(yè)的混業(yè)監(jiān)管模式,擴(kuò)張金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力與行為能力奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基本。 為適應(yīng)將來(lái)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的改革趨勢(shì),避免金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的互不協(xié)調(diào)和畫地為牢,新《證券法》第185條規(guī)定中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)務(wù)院其她金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。6月28日,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式發(fā)布的《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合伙備忘錄》初次把監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制提上三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的工作日程,并第一次將三方合伙制度化,頗值肯定。固然,試圖通過一份分工合伙備忘錄就可以徹底扭轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗的局面,也是不現(xiàn)實(shí)的。但至少表白:推向極致的分業(yè)監(jiān)管機(jī)

30、制需要糾偏機(jī)制。建議銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)針對(duì)合伙監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管中的新狀況、新問題陸續(xù)及時(shí)出臺(tái)若干監(jiān)管備忘錄。為完善上市公司監(jiān)管體制,更好地運(yùn)用公權(quán)力指引和推動(dòng)上市公司的健康發(fā)展,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、發(fā)改委、公安部、財(cái)政部等多家部委共同于4月成立了上市公司規(guī)范運(yùn)作專項(xiàng)工作小組。工作小構(gòu)成立后,在構(gòu)建上市公司綜合監(jiān)管體系、加強(qiáng)有關(guān)監(jiān)管部門的溝通協(xié)作、共同化解上市公司風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)股權(quán)分置改革、清理大股東占用上市公司資金、增進(jìn)上市公司規(guī)范發(fā)展等方面做了大量工作,已初步建立上市公司綜合監(jiān)管體系。 在總結(jié)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管合伙經(jīng)驗(yàn)的基本上,《條例草案》第7條規(guī)定了一龍治水的監(jiān)管體制:“中國(guó)證監(jiān)會(huì)

31、依法對(duì)上市公司及有關(guān)各方在證券市場(chǎng)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督管理;地方各級(jí)人民政府承當(dāng)處置本地區(qū)上市公司風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,建立和健全上市公司風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)急機(jī)制?！薄稐l例草案》第85條還規(guī)定:“中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院其她金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)互相配合,建立和完善上市公司及其董事、監(jiān)事、高檔管理人員、上市公司控股股東、實(shí)際控制人的監(jiān)督管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督管理信息共享機(jī)制?！钡?波及上市公司的其她金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)語(yǔ)焉不詳。 英國(guó)和德國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。英國(guó)金融市場(chǎng)也曾存在多頭監(jiān)管的缺陷。為整合分業(yè)監(jiān)管的多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu),建立一元化的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),英國(guó)于6月14日通過了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》,創(chuàng)設(shè)了新型

32、監(jiān)管機(jī)構(gòu)FSA,對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。德國(guó)也完畢了對(duì)金融市場(chǎng)的一元化監(jiān)管體制改革。根據(jù)3月德國(guó)議會(huì)通過的《聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)督管理局組織法》,聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局、聯(lián)邦保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管局與聯(lián)邦信用機(jī)構(gòu)監(jiān)管局合并成立聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局,從5月1日起負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)。 黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“摸索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健所有門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！眹?guó)內(nèi)在分業(yè)經(jīng)營(yíng)基本上建立的分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等金融產(chǎn)業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的歷史背景下,有必要與時(shí)俱進(jìn)。建立混業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)擺到議事日程上來(lái)。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管模式以及混業(yè)經(jīng)營(yíng)、混業(yè)監(jiān)管模式之間,后者無(wú)疑是首選。積極穩(wěn)妥地建立囊括覆蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),有助于提高金融市場(chǎng)的監(jiān)管效率,有助于大幅減少金融監(jiān)管的行政成本。這種改革既符合黨的十七大報(bào)告精神,也符合以英德為代表的國(guó)際慣例,固然,英德模式僅是國(guó)內(nèi)建立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要參照模式之一。我們應(yīng)當(dāng)從中國(guó)國(guó)情出發(fā),建立既與世界慣例接軌、也具有中國(guó)特色的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。針對(duì)目前資我市場(chǎng)打擊違法犯罪過程中的新問題,建議在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)之間建立信息共享、快捷高效的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法司法合伙機(jī)制,實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)制和刑事司法機(jī)制之間的無(wú)縫對(duì)接。