試論行政違法行為檢察監(jiān)督

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試論行政違法行為檢察監(jiān)督【內(nèi)容摘要】2014 年 10 月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 ，十八屆四中全會(huì)提出， “完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。 ”針對(duì)行政違法行為檢察制度的探究是適應(yīng)新要求的當(dāng)務(wù)之急。本文從行政違法行為檢察監(jiān)督的意義、當(dāng)前面臨的困境及構(gòu)建行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行探思。【關(guān)鍵詞】行政違法行為 檢察監(jiān)督 制度探析據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)，大約 80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行 zd 規(guī)的執(zhí)法工作都是由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的[ ①]，近年來(lái)，我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，在群眾中造成了惡劣的影響，損害了黨的形象，破壞了社會(huì)和諧穩(wěn)定，降低了政府的公信力。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府的建立，完善的行政違法檢察監(jiān)督機(jī)制尤為必要。一、行政違法行為存在的現(xiàn)實(shí)意義（一）法律正當(dāng)性要求。行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)涉及社會(huì)公共管理事務(wù)方方面面，行政權(quán)作為公權(quán)力在管理具體事務(wù)中在給千家萬(wàn)戶提供秩序的同時(shí)，權(quán)力濫用帶來(lái)的損害后果也更為普遍和極具破壞力。把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，一方面需要權(quán)力本身制定及實(shí)施過(guò)程的合理性合法，另一方面好的監(jiān)督制約機(jī)制的建立也是規(guī)范權(quán)力的必然要求。 《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是如何保證國(guó)家法律的正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用不僅包括對(duì)國(guó)家審判機(jī)關(guān)適用法律的監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法律的監(jiān)督。以檢察權(quán)的司法權(quán)屬性為前提，制約行政權(quán)力的違法濫用符合權(quán)力相制約的原則。(二）社會(huì)主義法治需要。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出:“要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。 ”黨的十八屆四中全會(huì)在提出“構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制” ，均能反映出完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度,是保障公民合法權(quán)益，保護(hù)公民的私有權(quán)利的現(xiàn)實(shí)法治要求。監(jiān)督機(jī)制如果不能發(fā)揮作用，其后果是將出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的不作為和亂作為，侵害的直接客體是廣大群眾的基本合法利益，這些都是與法治社會(huì)精神相悖而行的。因此社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)需要健全對(duì)行政違法行為的監(jiān)督機(jī)制的建立。（三）檢察機(jī)關(guān)職責(zé)要求。對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督[②]等。而檢察機(jī)關(guān)在憲法上的最根本職責(zé)是進(jìn)行法律監(jiān)督，包括對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)適用法律的監(jiān)督。由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政違法行為在國(guó)際中較為普遍通行， 《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》 、 《關(guān)于對(duì)民事審判與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行） ） 》 、 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等中辦國(guó)辦、最高人民法院、最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定先后出臺(tái)，逐步完善和健全了檢察監(jiān)督能力，檢察監(jiān)督在行政違法行為的監(jiān)督中必然要起到重要的作用，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的專業(yè)屬性，決定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正違法行政行為具有無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)。二、當(dāng)前行政違法行為面臨的困境（一）法律規(guī)定欠缺，監(jiān)督力度不夠。雖然憲法賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為的監(jiān)督權(quán)， 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又一次強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，但下位法對(duì)行政行為監(jiān)督的具體而又可操作的法律規(guī)定疏散零星，碎片化嚴(yán)重沒(méi)有能形成體系，2016 年 3 月 22 日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十九次會(huì)議通過(guò)，2016 年 4 月 15 日公布實(shí)施的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行） 》 ，雖然使行政違法監(jiān)督工作擺脫了依據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行） 》的尷尬局面，但因其側(cè)重于檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院在審理行政訴訟案件和執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，而對(duì)行政違法行為的如何監(jiān)督并未做出程序性的安排。使得對(duì)行政違法行為的監(jiān)督仍然停留在原則上的規(guī)定，缺少詳細(xì)的法律規(guī)范可以遵循。（二）人員配置偏少、監(jiān)督能力較差。現(xiàn)多數(shù)檢察機(jī)關(guān)仍將民事和行政檢察監(jiān)督合并為民事行政檢察監(jiān)督部門，統(tǒng)一行使民事行政檢察監(jiān)督權(quán)，而民事行政檢察監(jiān)督部門尤其是基層民行檢察部門又普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象，多為兩人、甚至存在一人科室，加之行政違法行為的監(jiān)督工作開展的較晚，缺乏監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行 zd 律專業(yè)人才缺少是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的普遍問(wèn)題，且有些行政行為涉及較高的專業(yè)知識(shí)，監(jiān)督者的能力低于被監(jiān)督者尷尬的現(xiàn)狀不可避免的現(xiàn)實(shí)存在著，在一定程度上影響了職能作用的有效發(fā)揮。（三）案件來(lái)源匱乏，監(jiān)督難以發(fā)揮。一方面，行政違法行為檢察監(jiān)督的案源主要是依職權(quán)發(fā)現(xiàn)為主，且在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”究竟是對(duì)行政違法活動(dòng)檢察監(jiān)督工作案件來(lái)源的限制還是引導(dǎo)， “履行職責(zé)”是指檢察機(jī)關(guān)履行民行檢察監(jiān)督職責(zé)還是包括檢察機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)其他工作中發(fā)現(xiàn)如在普法工作、職務(wù)犯罪預(yù)防工作、調(diào)研走訪工作中發(fā)現(xiàn)是否屬于“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)” ，這些目前都尚無(wú)定論。但直接影響檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部線索移送。另一方面，由于行政機(jī)關(guān)工作與檢察機(jī)關(guān)工作交叉少，工作性質(zhì)差異大等原因，除有重大案件涉及刑事犯罪的情況，行政違法活動(dòng)很難進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)視野。而目前該項(xiàng)工作尚在探索實(shí)踐階段，普通群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)該項(xiàng)職能并不了解，相反行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑因法律規(guī)定明確、制度及相關(guān)配套規(guī)定健全等原因更受群眾青睞，因此即便權(quán)利受到侵害，也鮮有人到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。（四）方式缺乏剛性 ，監(jiān)督效果不佳。目前檢察監(jiān)督的主要方式為向行政違法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，而柔性的檢察建議能否得到行政機(jī)關(guān)的重視進(jìn)而予以糾正，缺少必要的跟進(jìn)監(jiān)督手段，剛性的監(jiān)督方式的缺位必然導(dǎo)致檢察監(jiān)督能力的弱化。這就造成了個(gè)別單位不積極采納、落實(shí)檢察建議，對(duì)檢察建議虛于應(yīng)付的局面。換句話說(shuō)，當(dāng)前對(duì)于行政機(jī)關(guān)不落實(shí)檢察建議的責(zé)任追究機(jī)制還不健全，這樣就使得檢察建議的下發(fā)流于形式，大大削弱了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的威懾力。這就造成行政機(jī)關(guān)以種種理由和方式對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督說(shuō)“不” 。一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督不必要，沒(méi)用處，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見(jiàn)和建議不以為然，或者推諉拖延執(zhí)行；二是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督是“找岔子” 、 “亂挑刺” ，與自己過(guò)不去，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見(jiàn)和建議置之不理、拒不執(zhí)行。三、行政違法行為檢察監(jiān)督制度構(gòu)建探析 （一）完善立法規(guī)定，確保有章可循。在《憲法》等上位法已經(jīng)有充足法理依據(jù)的前提條件下，新的法律規(guī)范的規(guī)定應(yīng)盡早出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督需要有剛性的程序性的規(guī)定予以遵循，民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則已經(jīng)先后確立，行政違法行為監(jiān)督不應(yīng)再停留在零零散散的規(guī)范中，在借鑒各個(gè)地區(qū)先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，整合并出臺(tái)一部甚至多部專門對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督規(guī)范性文件是檢察監(jiān)督工作有章可循必不可少的條件，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作需要有制度化的明確而又具體的法律規(guī)范，這些都是檢察機(jī)關(guān)自身應(yīng)有的法律地位所決定，是司法工作的嚴(yán)格程序性屬性所要求的。（二）提升人員素質(zhì)，打造專業(yè)隊(duì)伍。行政違法行為檢察監(jiān)督工作有效開展的前提條件就是人員的合理配置，由于行政執(zhí)法覆蓋面廣，涉及范圍復(fù)雜，辦案人員需要有熟練的行 zd、行政訴訟法等相關(guān)法律知識(shí)，理論功底要深厚，這就需要引入行 zd 方面的專業(yè)人才，可以采用遴選或者招錄的方式引進(jìn)，提升行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍的整體專業(yè)化水平。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的檢察人員加強(qiáng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，針對(duì)不同的行政執(zhí)法行為，可以邀請(qǐng)專家、學(xué)者或者經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員，針對(duì)行政部門的職責(zé)、執(zhí)法范圍、程序、依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的講解，了解行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制和操作流程，為更好的行使檢察監(jiān)督權(quán)奠定扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，并在實(shí)際辦案中靈活運(yùn)用，積累豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)督業(yè)務(wù)能力，打造一只專業(yè)化的行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍。（三）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，拓寬案件來(lái)源。一是建立與行政機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制。注重與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)銜接，在充分保證行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的前提下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、國(guó)土、環(huán)境保護(hù)等行政執(zhí)法中存在的違法情況。同時(shí)加強(qiáng)與 zd 委、紀(jì)檢、信訪局、公安、法院、司法局、律所等部門的聯(lián)系，拓寬案件來(lái)源渠道。二是建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。民行部門要增強(qiáng)與控申、反貪、反瀆等部門的溝通交流，通過(guò)其他部門尋找行政違法行為的監(jiān)督線索，形成工作合力。三是建立定期宣傳機(jī)制。利用廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)站、微信、微博等新型媒體進(jìn)行宣傳，深入機(jī)關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行專門宣傳，在行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的宣傳展板，擴(kuò)大民行檢察宣傳的社會(huì)知曉度，督促行政執(zhí)法人員依法履職，引導(dǎo)群眾通過(guò)合法的途徑解決行政違法問(wèn)題。（四）運(yùn)用多種手段，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。一是督促起訴制度。針對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法行使職權(quán)或者行使職權(quán)不到位的情形，為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益免受損失和侵害，對(duì)符合民事訴訟條件的，檢察機(jī)關(guān)可以督促行政機(jī)關(guān)依法提起民事訴訟。督促起訴方式不具有強(qiáng)制性，僅具有提醒、督促的性質(zhì)。二是檢察建議制度。自民事訴訟法修改后，檢察建議被規(guī)定為了法定的監(jiān)督方式，儼然成為了檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要手段。相對(duì)抗訴而言，檢察建議是建議，不是命令，屬于一種比較溫和的監(jiān)督方式，且其適用靈活便捷、針對(duì)性強(qiáng)、易于被行政機(jī)關(guān)接受等特點(diǎn)，更適合督促行政機(jī)關(guān)依法、全面、正當(dāng)履行職責(zé)。三是支持起訴。支持起訴制度。支持作為行政行為相對(duì)人的公民、法人或者其他組織對(duì)違法行政行為或違法不作為申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。四是行政公益訴訟制度[③]。行政公益訴訟的途徑作為行政違法行為監(jiān)督的重要手段之一，可以有效制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，通過(guò)司法途徑對(duì)行政機(jī)關(guān)予以懲戒，充分發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡做用，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的守護(hù)者，代表國(guó)家提起行政訴訟，不僅必要，而且可行。